Mensaje 557/2016 (JGM) referido al decreto 737 del Poder Ejecutivo nacional

• 14 junio, 2016
• Dictámenes

Expte 50-PE-2016

 

DICTAMEN

 

 

Honorable Congreso:

La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo prevista en los artículos 99, inciso 3°, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional y en la ley 26.122, ha considerado el mensaje 557/2016 (JGM) referidoal decreto 737 del Poder Ejecutivo nacional, del 2 de junio de 2016, mediante el cual se sustituye la planilla anexa del artículo 45 de la ley 27.198 de Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 2016.

En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente proyecto de resolución:

 

El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVEN

 

Artículo 1°: Declárase la validez del decreto de necesidad y urgencia 737, del 2 de junio 2016.

Artículo 2°: Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al Orden del Día.

 

Sala de comisión,       de junio de 2016.

 

 

 

INFORME

 

1. Introducción

Por medio del mensaje 557/2016 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido a consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto 737 del Poder Ejecutivo nacional, del 2 de junio de 2016, mediante el cual se sustituye la planilla anexa del artículo 45 de la ley 27.198 de Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 2016.

La sustitución del anexo del artículo 45 de la ley 27.198 respondió a diversas e impostergables circunstancias.  Cabe recordar, que mediante el decreto 1775, del 26 agosto de 2015, se sustituyó la planilla anexa del artículo 48 de la ley 27.008 de Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 2015, con el propósito de autorizar un mayor nivel de otorgamiento de avales del Tesoro Nacional para la ejecución del proyecto «Minicentral Hidroeléctrica sobre el Río Nahueve» de la provincia del Neuquén.

Para la ejecución del mencionado proyecto,  se acordó la suscripción de un acuerdo pecuniario entre el Fondo de Abu Dhabi para el Desarrollo (ADFD) y la provincia del Neuquén.  Sin embargo, resulta que este préstamo nunca se concretó durante el transcurso del año pasado, sino que fue materializado recién el 5 de febrero del 2016; es decir, bajo la gestión del actual gobierno.  Esta operación, que requería como garantía el aval del Estado Nacional, no fue prevista por la ley 27.198 de Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 2016.

Del mismo modo, tampoco se previó en aquella oportunidad, contemplar los avales necesarios para el desarrollo de obras de importancia que se ejecutarán en las provincias de Córdoba y La Rioja.  En la primer caso, a fin de garantizar un proyecto cuya ejecución resultará de trascendencia histórica para la provincia denominado «Programa Integral de Gasoductos Troncales» a financiarse por las entidades Bank of China e Industrial and Commercial Bank of China.  En la provincia de La Rioja, por su parte, se requería —para el presente ejercicio presupuestario— de un aval del Estado Nacional para afianzar el «Proyecto Ampliación Parque Arauco» destinado a ampliar en cien megavatios (100 MW) de generación de energía eléctrica de origen eólica con un plazo de ejecución de cuatro (4) años.

Ahora bien, el artículo 60 de la ley 24.156 consigna que «las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica».

En atención al límite legal referenciado y con el objeto de incorporar los respectivos avales al presupuesto del 2016, el presidente de la Nación decidió dictar el decreto de necesidad y urgencia 737/2016 para sustituir la planilla anexa del artículo 45 de la ley 27.198, y generar así el respaldo legal y económico necesario para la ejecución de los señalados proyectos.

Dejado esto por sentado y de acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia, como ya se dijo, de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades previstas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional.

La prerrogativa con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo, exige que se verifique el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que esta Comisión Bicameral Permanente se expida —a través de un dictamen— acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento.

Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite la emisión de decretos por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando se verifiquen circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia que demanden una inmediata solución legislativa que no implique de forma alguna retardo o postergación temporal como pueden ser los plazos previstos por la Constitución para la formación y sanción de las leyes.

Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia y exclusiva es la sanción de leyes.

 

2. Objeto del decreto 737/2016

La sustitución del anexo del artículo 45 de la ley 27.198, respondió, como antes expresamos, a posibilitar —a través de la incorporación de los avales necesarios para ello— la realización de sendos proyectos en las provincias de Córdoba, La Rioja y del Neuquén.

En tal sentido, cabe precisar los nuevos datos incorporados a la planilla anexa del artículo 45.  Para el gobierno de la provincia del Neuquén se autorizó un monto máximo de U$S 15.100.000, con un plazo mínimo de amortización de tres (3) años, y destinado a la ejecución de la «Minicentral Hidroeléctrica sobre el Río Nahueve».  En el caso de Córdoba, se autorizó un monto máximo U$S 662.600.000, con un plazo mínimo de amortización de tres (3) años, para la ejecución del «Programa Integral de Gasoductos Troncales de la Provincia de Córdoba».  Finalmente, para la provincia de La Rioja se estableció un monto máximo de U$S 303.700.000, con un plazo mínimo de amortización de tres (3) años, para la ejecución del «Proyecto Ampliación Parque Arauco».

A título enunciativo, la planilla anexa al artículo 45 también dispone el otorgamiento de avales —con sus respectivas características para cada uno de ellos— al INVAP S.E, al Fondo Fiduciario Público Pro.Cre.Ar, al gobierno de las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, San Juan, Misiones y del Chaco.

Por otro lado, es necesario destacar que el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia en el último párrafo de los considerandos del decreto que la medida se dictó en virtud de las atribuciones emergentes del artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional.

En consecuencia, es menester verificar que se cumpla con los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia.

 

3. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales

a) Requisitos formales

El artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifique el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación.

El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros.  Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal.

Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales.  Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previstas en la norma constitucional.

En el caso particular, se verifica que el decreto de necesidad y urgencia 737/2016 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros conjuntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 557/2016.

Asimismo, está acreditado que el decreto 737/2016 fue remitido en tiempo y forma toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el3 de juniode 2016.  Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional.

 

b) Requisitos sustanciales

Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan «circunstancias excepcionales« que requieran pronto remedio y que sea «imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes«.

De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias excepcionales y la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes que justificarían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate.

Vale recordar, que en el célebre caso «Verrocchi»la Corte Suprema de Justicia, sostuvo que «para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes« (Fallos, 322-1726, 19/8/1999, considerando 9°).

Más adelante en el tiempo, en la causa «Risolía de Ocampo» la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que «uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el ‘sub lite’ es que éste tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos«(Fallos, 323-1934, 2/8/2000).

Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero.

En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justificarse a la luz de parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de excepcionalidad y urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia.  Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país, lo segundo, no.

Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 737/2016, resulta evidente la situación de gravedad y excepcionalidad que justificó su emisión a la luz de la postergación en las ejecuciones de los proyectos referenciados, pues no contaban ellos con los avales del Estado Nacional.

Sumadas a estas circunstancias que requerían una inmediata y urgente solución hay que añadir las expresadas en los considerandos del reglamento.  Para el caso del Neuquén, se expresa que habiéndose suscripto el acuerdo de préstamo entre dicha provincia y el Fondo de Abu Dhabi para el Desarrollo y de conformidad con lo contemplado en su artículo 9°, apartado 4°, la garantía del Estado Nacional debía extenderse en un plazo máximo de ciento veinte (120) días, el que venció el 5 de junio de 2016.  Por este motivo, resultó urgente incorporar el aval en cuestión.

Para la provincia de Córdoba, se enuncia que la misma ha solicitado el 11 de abril de 2016 a la Jefatura de Gabinete de Ministros la correspondiente prioridad para el Programa Integral de Gasoductos Troncales que brindará una mejor calidad de vida a los habitantes de más de ciento setenta y cinco (175) localidades, permitiéndoles el acceso al servicio de gas natural domiciliario y brindándoles una fuente de energía limpia y segura, facilitando a nivel productivo, entre otros beneficios, el desarrollo de la actividad de Parques Industriales, resultando indispensable su ejecución en forma inminente.  Por ello y teniendo en cuenta que ya se encuentra sancionada la ley provincial 10.339, del 16 de marzo de 2016, que ratifica el decreto provincial 80, del 17 de febrero de 2016, por el que se adjudicara la licitación pública para la realización del citado programa, luce imprescindible para su urgente concreción la incorporación del correspondiente aval.

Finalmente, similar urgencia requiere la incorporación del aval para afianzar el financiamiento a la provincia de La Rioja para permitir el inicio de la ejecución del proyecto relativo a energías renovables durante 2016.  En tal línea, la provincia de La Rioja ha firmado un contrato con Hydrochina, siendo dicha empresa la que ha ofrecido a través del Eximbank de China, una línea de financiamiento preferencial que tiene un cupo limitado y que de no iniciarse la gestión de firma del contrato financiero podría redireccionarse, quedando este proyecto sin financiamiento.

En razón de lo expuesto se certifica que las circunstancias referenciadas que sustentaron la emisión del decreto, estuvieron ajustadas bajo estricto cumplimento de las pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada, como de las normas en juego que reglamentan su procedencia.  La medida ejecutiva dispuesta por el presidente de la Nación es un remedio razonable y eficaz para ello, pues esperar por los tiempos parlamentarios hubiese significado, a contrario sensu, un detrimento para los beneficiarios o destinatarios de los proyectos, o en general, para los sectores económicos y sociales comprometidos de las concernientes provincias.

 

4. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes

Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad para el dictado del decreto 737/2016, corresponde aclarar por qué el trámite parlamentario para la formación y sanción de las leyes, se hubiese presentado como una alternativa en menoscabo de los derechos y garantías de los beneficiarios o destinatarios directos de los proyectos provinciales, o de sus habitantes en general.

Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso «Verrocchi», la procedencia y admisibilidad —en términos constitucionales— de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a»que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes«(Fallos, 322-1726, considerando 9°).

Ahora bien, sabido es que el «trámite normal de las leyes» cuenta con plazos que son muchas veces incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación.

Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en una u otra cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse su tratamiento en reuniones de asesores, las eventuales consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, el debate en el marco de la comisión, las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del reglamento del Senado y artículo 1° de la resolución de la presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el Orden del Día (artículo 113, reglamento de la Cámara de Diputados).

A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse finalmente los que correspondan a su tratamiento en las cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84).

En resumidas cuentas, la falta de ejecución de los proyectos provinciales por la ausencia de los respectivos avales, los inminentes vencimientos de los plazos legales, como el límite del artículo 60 de la ley 24.156, representaron para el actual presidente de la Nación una cuestión de grave urgencia cuya solución imponía que se adopte inmediatamente una medida que remedie los perjuicios y las desventajas que significaban.  Cuando esta medida puede ser materializada por medio de una ley formal o un reglamento de necesidad y urgencia, se erige aquella que más rápido subsane —dentro de los márgenes constitucionales— el derecho lesionado o postergado.  Esperar por los trámites parlamentarios con sus correspondientes rigorismos formales, hubiese implicado privar de eficacia temporal a la solución legislativa para reparar los menoscabos de los sectores sociales y económicos damnificados.

En consecuencia, conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afirmar que el decreto 737/2016 constituye una eficaz y adecuada solución legislativa —de carácter urgente y excepcional—que busca garantizar la protección de los derechos e intereses de los sectores sociales y económicos más altamente comprometidos.

 

5. Práctica institucional

En materia de decretos de necesidad y urgencia que responden a fines similares a los perseguidos con el decreto 737/2016, no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación.

Nos referimos de ese modo a la práctica legislativa —de carácter constante— de controlar en el Congreso Nacional continuamente —y desde hace más de trece años— los reglamentos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo nacional que tuvieron por objeto la modificación de las leyes de presupuesto.

Cabe recordar que de forma previa al dictado del presente decreto se emitieron otros tantos con el mismo carácter.

Así entonces, se han emitido sucesivamente los decretos de necesidad y urgencia 869/2002, 435/2003, 917/2004, 1332/2004, 1687/2004, 1108/2007, 1856/2007, 1472/2008, 1801/2009, 1798/2010, 2052/2010, 1764/2011, 324/2011, 2436/2012, 2609/2012, 1170/2013, 1757/2013, 2287/2013, 2516/2014, 1246/2014, 2129/2014, 1775/2015 y 2585/2015.

Por su parte y a través de los órdenes del día 3219/2007, 48/2007, 1003/2008,  881/2012, 880/2012, 929/2012, 178/2011, 1813/2012, 1492/2013, 2480/2013, 3007/2013, 11/2014, 1768/2014, 329/2014, 1627/2014, 2681/2015 y 2847/2015,  respectivamente contados desde el decreto 1108/2007,la Comisión Bicameral ha declarado la validez de decretos que, al igual que el 737/2016, tienen por finalidadmodificar las leyes del presupuesto general de la administración nacional.

Esta situación da cuenta, entonces, que a lo largo de trece (13) años, como antes dijimos, se mantuvieron las mismas políticas legislativas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional para validar los reglamentos de necesidad y urgencia que perseguían la modificación del presupuesto de la Nación.

Por lo tanto y de acuerdo con la información relevada, no hay motivos suficientes para desconocer la validez del decreto analizado.

 

6. Conclusión

Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 737/2016, y siendo que la naturaleza excepcional de la situación planteada hacía imposible esperar por los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto de necesidad y urgencia 737, del 2 de junio de 2016, del Poder Ejecutivo nacional.