Mensaje 345/2016 (JGM)referido al decreto 593 del Poder Ejecutivo nacional

• 4 mayo, 2016
• Dictámenes

              Mensaje n° 345/2016 (JGM)

 

DICTAMEN

 

 

Honorable Congreso:

La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo prevista en los artículos 99, inciso 3°, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional, y en la ley 26.122, ha considerado el mensaje 345/2016 (JGM)referido al decreto 593 del Poder Ejecutivo nacional, del 15 de abril de 2016, mediante el cual se dispuso la ampliación del derecho a la percepción de asignaciones familiares a los trabajadores adheridos al régimen simplificado para pequeños contribuyentes que revistan en las categorías con ingresos más bajos.

En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente proyecto de resolución:

 

El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVEN

 

Artículo 1°: Declárase la validez del decreto de necesidad y urgencia 593, del 15 de abril de 2016.

Artículo 2°: Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al Orden del Día.

 

Sala de comisión, 4 de mayo de 2016.

 

 

 

 

 

 

INFORME

 

 

 

1. Introducción

Por medio del mensaje 345/2016 (JGM) el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido a consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto 593, del 15 de abril de 2016, por el cual se dispuso incorporar al sistema de asignaciones familiares de la ley 24.714,  a los trabajadores de menores ingresos que se encuentren inscriptos en el régimen simplificado para pequeños contribuyentes, comprendidos en la ley 24.977.

De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades aludidas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional.

La prerrogativa con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo, exige que se verifique el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida —a través de un dictamen— acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento.

Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite la emisión de decretos por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando se verifiquen circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia que demanden una inmediata solución legislativa que no implique de forma alguna retardo o postergación temporal como pueden ser los plazos previstos por la Constitución para la formación y sanción de las leyes.

Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia y exclusiva es la sanción de leyes.

 

2. Objeto del decreto 593/2016

El decreto bajo análisis incluyó a las personas adheridas al régimen simplificado para pequeños contribuyentes (comúnmente denominados «monotributistas») al sistema de asignaciones familiares instituido por la ley 24.714, con la finalidad de que tengan derecho al cobro de las siguientes prestaciones establecidas en el artículo 6° de la mencionada ley: (a) asignación por hijo; (b) asignación por hijo con discapacidad; (c) asignación prenatal; y (d) asignación por ayuda escolar anual para la educación inicial, primaria y secundaria del sistema educativo argentino.

Los monotributistas que, a partir de mayo de 2016, tendrán derecho a las asignaciones familiares serán aquellos que tributen hasta la categoría I.  Las personas que tributen en la categoría J o superior, serán beneficiarias de la asignación por hijo con discapacidad.  Es decir, esta última prestación será percibida por todas las categorías de monotributistas.

Asimismo, el decreto estableció que la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) tenga la facultad para definir el régimen de compatibilidades con otras prestaciones sociales contributivas, no contributivas, nacionales, provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tanto en relación a la percepción de asignaciones familiares a los trabajadores aportantes adheridos al monotributo que revistan en las categorías con ingresos más bajos como a los beneficios en el marco de las asignaciones universales del artículo 1°, inciso c), de la ley 24.714 (asignación por embarazo para protección social y la asignación universal por hijo para protección social).

En este entendimiento la medida ejecutiva, además, estableció que las personas destinatarias de la asignación universal por hijo para protección social, participen en programas nacionales de empleo o en el seguro de capacitación y empleo, de base no contributiva, instituido por el decreto 336/2006.  Para que ello sea posible, el decreto derogó el artículo 9° del decreto 1602/2009, el cual establecía que la «percepción de las prestaciones previstas en el presente decreto resultan incompatibles con el cobro de cualquier suma originada en Prestaciones Contributivas o No Contributivas Nacionales, Provinciales, Municipales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, incluyendo las prestaciones de las leyes 24.013, 24.241 y 24.714 y sus respectivas modificatorias y complementaria«.

Por último, el reglamento consignó, entre otras cuestiones, que la ANSES, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), deberán conformar un comité que tendrá como función el análisis de los universos incluidos en el régimen de asignaciones familiares con el objeto de propiciar un proyecto de ley que materialice la universalización definitiva del sistema.

Como observamos, el decreto ha promovido una medida de carácter social cuyo mérito respondió a la necesidad de mejorar la situación de los trabajadores que se encuentran en peores condiciones en relación a los efectos adversos inherentes al proceso inflacionario que afecta a nuestro país desde hace ya bastante tiempo.

En tal sentido, a ningún legislador que ejerza sus funciones de buena fe y con responsabilidad puede escaparle que, a diferencia de los antecedentes que se relacionan con medidas similares (decreto 1602, del 29 de octubre de 2009, y decreto 446, del 19 de abril de 2011), aquí la voluntad del presidente de la Nación tuvo en miras incluir —dentro de los beneficios otorgados por la ley 24.714— a los trabajadores de menores ingresos, aportantes y alcanzados por la ley 24.977 (régimen simplificado para pequeños contribuyentes).

Del mismo modo, bajo la premisa de ejecutar políticas públicas inclusivas que favorezcan a la mayor cantidad posible de sujetos alcanzados por la ley 24.977 y de garantizar una atención integral de las situaciones de vulnerabilidad social y laboral que afectan a nuestra población, el decreto 593/2016 amplió el universo de posibles beneficiarios de la asignación universal por hijo y la asignación por embarazo para protección social al derogar el artículo 9° del decreto 1602/2009 que impedía de modo directo su percepción respecto de aquellos trabajadores.

Todas estas decisiones justifican y dan cuenta del carácter «de urgente y necesario» del decreto 593/2016, pues su dictado favoreció, indudablemente, a los trabajadores más necesitados dentro del actual contexto económico.  Oponerse a la medida del Poder Ejecutivo por mero ritualismo, no es más ni menos que postergar y desconocer los derechos que el decreto mismo consagró.

Por otra parte, cabe destacar que el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia en el último párrafo de los considerandos que la medida se dicta en uso de las facultades conferidas por los artículos 99, incisos 1° y 3°, de la Constitución Nacional y 2°, 19 y 20 de la ley 26.122.

En consecuencia, es menester verificar que se cumpla con los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia.

 

3. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales

 

a) Requisitos formales

El artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifique el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación.

El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros.  Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal.

Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales.  Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previstas en la norma constitucional.

En el caso particular, se verifica que el decreto de necesidad y urgencia 593/2016 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros conjuntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 345/2016.

Asimismo, está acreditado que el decreto 593/2016 fue remitido en tiempo y forma toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 20 de abril de 2016.  Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional.

 

b) Requisitos sustanciales

Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan «circunstancias excepcionales« que requieran pronto remedio y que sea «imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes«.

De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias excepcionales y la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes que justificarían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate.

Vale recordar, que en el célebre caso «Verrocchi»la Corte Suprema de Justicia, sostuvo que «para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes« (Fallos, 322-1726, 19/8/1999, considerando 9°).

Más adelante en el tiempo, en la causa «Risolía de Ocampo» la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que «uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el ‘sub lite’ es que éste tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos«(Fallos, 323-1934, 2/8/2000).

Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero.

En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justificarse a la luz de parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de excepcionalidad y urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia.  Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país, lo segundo, no.

Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 593/2016, resulta evidente que tanto la situación de gravedad y excepcionalidad como el interés general de los sectores vulnerables comprometidos, motivaron su inmediato dictado bajo estricto cumplimento de las pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada, como de las normas en juego que reglamentan su procedencia.

Prueba suficiente de ello radica en el compromiso que se desprende del decreto en cuestión toda vez que el cobro de tales asignaciones debe materializarse indefectiblemente a partir de mayo del corriente.

Además, es oportuno recordar que de forma previa al dictado del presente decreto, se emitieron otros tantos con carácter similar.

Así, y según se recuerda en los considerandos del reglamento bajo análisis, se han emitido previa y sucesivamente los decretos de necesidad y urgencia 1602, del 29 de octubre de 2009, y 446, del 19 de abril de 2011.  Ambos decretos fueron también aprobados por la Comisión Permanente de Trámite Legislativo conforme surge de los órdenes del día 2244/2009 y 2203/2011, respectivamente.

Es dable recordar, en este sentido, que el decreto 1602/2009 fue el que instauró en el régimen de asignaciones familiares a la asignación universal por hijo para protección social, destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la República Argentina, que no tengan otra asignación familiar prevista por la ley 24.714 y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal.  Posteriormente, el decreto 446/2011 incorporó también a la asignación por embarazo para protección social.

Esta situación da cuenta que el Congreso Nacional ha decidido aprobar, en más de una ocasión, aquellas iniciativas que, promovidas por decretos del Poder Ejecutivo nacional,  ayudaron a mejorar la situación económica y social de los trabajadores.

 

4. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes

Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad para el dictado del decreto 593/2016, corresponde aclarar por qué el trámite parlamentario para la formación y sanción de las leyes, se hubiese presentado como una alternativa en detrimento de los derechos y garantías de los monotributistas de bajas categorías, los cuales ostentaban una notoria vulnerabilidad social y laboral postergada injustamente durante el último decenio.

Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso «Verrocchi», la procedencia y admisibilidad —en términos constitucionales— de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a»que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes«(Fallos, 322-1726, considerando 9°).

Ahora bien, sabido es que el «trámite normal de las leyes» cuenta con plazos que son muchas veces incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación.

Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en una u otra cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse su tratamiento en reuniones de asesores, las eventuales consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, el debate en el marco de la comisión, las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del reglamento del Senado y artículo 1° de la resolución de la presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el Orden del Día (artículo 113, reglamento de la Cámara de Diputados).

A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse finalmente los que correspondan a su tratamiento en las cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84).

En definitiva, las desiguales situaciones en las que se encontraban los monotributistas de escalas inferiores con respecto a otros actores sociales beneficiarios de las asignaciones familiares, representaron para el actual presidente de la Nación una cuestión de grave urgencia cuya solución imponía que se adopte inmediatamente una medida que remedie los perjuicios y las desventajas que significaban.  Cuando esta medida puede ser materializada por medio de una ley formal o un reglamento de necesidad y urgencia, se erige aquella que más rápido subsane —dentro de los límites constitucionales— el derecho lesionado.  Esperar por los trámites parlamentarios con sus correspondientes rigorismos formales, hubiese implicado privar de eficacia temporal a la solución legislativa para reparar los menoscabos de los sectores sociales damnificados.

En consecuencia, conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afirmar que el decreto 593/2016 constituye una eficaz y adecuada solución legislativa —de carácter urgente y excepcional—que busca garantizar la protección de los derechos e intereses de los sectores sociales más altamente comprometidos.

 

5. Plan sistemático de medidas sociales

Sin perjuicio de que las razones para demostrar la necesidad y la urgencia del decreto 593/2016 fueron por demás justificadas en los párrafos anteriores, resulta pertinente mencionar otras medidas sociales anunciadas por el titular de la función ejecutiva, que permitirán poner en contexto e inscribir al reglamento analizado en un plan sistemático del gobierno para mejorar las condiciones de los sectores sociales más necesitados.  Visualizar en conjunto algunas de las medidas ayudará a demostrar aun más la necesidad y urgencia que motivó el dictado del presente decreto.

 

1. Pago único de $ 500 para jubilados y pensionados

Por medio del decreto 591, del 15 de abril de 2016, se otorgó un subsidio extraordinario por única vez y por un monto de $ 500 a los beneficiarios de las prestaciones previsionales del sistema integrado previsional argentino, a los titulares de pensiones no contributivas por vejez, invalidez, a madres de siete (7) hijos o más y pensiones graciables otorgadas por la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, y a los beneficiarios de pensiones honorificas de veteranos de la guerra del Atlántico Sur.

 

2. Nuevos montos para programas sociales y de empleo

Los titulares de los programas Ingreso Social con Trabajo (Argentina Trabaja) y Ellas Hacen tendrán un aumento del 20 % a partir de mayo.  Estos programas benefician a más de 200.000 personas.

 

3. Incremento del tope de facturación del monotributo social

Mediante la resolución general 3866, del 15 de abril de 2016, la Agencia Federal de Ingresos Públicos, fijó en la suma de $ 72.000 los ingresos brutos máximos anuales de los pequeños contribuyentes adheridos al régimen simplificado para pequeños contribuyentes que se encuentren inscriptos en el registro nacional de efectores de desarrollo local y economía social del Ministerio de Desarrollo Social.  Por lo tanto,  ahora los monotributistas sociales podrán facturar hasta $ 72.000 pesos por año. Esta medida alcanza a 1.000.000 de personas.

 

4. Reintegro del IVA

El 18 de abril de 2016, el Poder Ejecutivo nacional envió al Congreso de la Nación un proyecto de ley por el cual se propicia el reintegro de una proporción del Impuesto al Valor Agregado contenido en el monto de las operaciones que en carácter de consumidores finales, abonen los sujetos definidos como beneficiarios por las compras de bienes muebles realizados en comercios dedicados a la venta minorista.

El artículo 3° del proyecto expresa que serán beneficiarios del régimen los sujetos que perciban: (a) jubilaciones y pensiones por fallecimiento en una que no exceda el haber mínimo garantizado a que se refiere el artículo 125 de la ley 24.241; (b) la asignación universal por hijo para la protección social; (c) la asignación por embarazo para la protección social; y (d) pensiones no contributivas nacionales en una suma mensual que no exceda del haber mínimo garantizado a que se refiere el artículo 125 de la ley 24.241.

 

5. Promoción del empleo joven

El ministro de Hacienda y Finanzas, Alfonso Prat-Gay, adelantó el 22 de abril que en los próximos días el Gobierno enviará al Congreso un proyecto de ley para alentar el primer empleo entre los jóvenes y fomentar la actividad de las pequeñas y medianas empresas.

 

6. Convocatoria al Consejo del Salario Mínimo Vital y Móvil

A través de la convocatoria al Consejo del Salario Mínimo, Vital y Móvil se propondrá un aumento al salario mínimo, y se planteará acordar actualizaciones pendientes hace años del seguro de desempleo y de los valores de los programas de empleo y capacitación.

De lo expuesto se evidencia que el decreto 593/2016 no es una medida aislada, sino que se inscribe dentro de políticas estatales que obedecen a restaurar y garantizar los derechos de los segmentos menos favorecidos de la sociedad.

Por último, es destacable señalar que a partir del anuncio oficial del presidente de la Nación sobre las asignaciones familiares para monotributistas (16/04/2016), al 20 de abril de 2016, o sea en tan sólo cuatro días, ingresaron 10.460 personas al sitio oficial de la ANSES para acreditar sus datos para el cobro en mayo de las prestaciones, según se detalla en un comunicado público del organismo.

La situación certifica la eficacia de la medida ejecutiva y la rápida atención y gestión del actual gobierno sobre aquellos sectores sociales más comprometidos.

 

6. Conclusión

Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 593/2016, y siendo que la naturaleza excepcional de la situación planteada hacía imposible esperar por los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto de necesidad y urgencia 593, del 15 de abril de 2016, del Poder Ejecutivo nacional.