La Ciudad de Buenos Aires debe ser considerada como una Provincia más.

• 15 octubre, 2020
• Proyecto de Ley

El Senado y la Cámara de Diputados sancionan con fuerza de ley:
ARTICULO 1°: Establécese que, a todos sus efectos, conforme al espíritu de la
reforma de la Constitución Nacional de 1994, la ciudad de Buenos Aires debe
ser considerada como una provincia más; y que todas las menciones a «las
provincias» incluidas en las leyes vigentes y las que se dicten en el futuro,
incluyen a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
ARTICULO 2°: Las leyes que se dicten a fin de garantizar los intereses del Estado
nacional en la capital federal no pueden restringir, limitar o menoscabar en
modo alguno la autonomía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reconocida
por la Constitución Nacional. En tal sentido, las leyes nacionales deben
interpretarse en el sentido más favorable a la autonomía de la Ciudad Autonoma
de Buenos Aires y a fin de procurar la plena igualdad con las demás provincias.
ARTÍCULO 3°: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Fundamentos
Señor presidente:
Cuando en 1853 se sancionó la Constitución Nacional, los constituyentes
previeron la instauración de la capital de la República Argentina, y establecieron
concretamente, en el artículo 3º, que sería la ciudad de Buenos Aires. Sin
embargo, un año antes, la provincia de Buenos Aires se había separado del resto
del país, motivo por el cual, como a esa provincia pertenecía la ciudad de Buenos
Aires (que había sido declarada capital federal por el texto constitucional
sancionado por las restantes trece provincias), el citado artículo 3º de la ley
fundamental resultaba ser de cumplimiento imposible.
Es indudable que los constituyentes de 1853 tenían la convicción de que
la separación entre la provincia bonaerense y el resto de las provincias era
provisoria, pero lo cierto fue que, por transitoria que fuera esa situación, el
primer presidente constitucional, Justo José de Urquiza, quien asumió su cargo
el 5 de marzo de 1854, dispuso fijar la capital federal en la ciudad de Paraná,
provincia de la que era oriundo.
Si bien es cierto que en 1859 la provincia de Buenos Aires acordó su
incorporación al resto del país a través del Pacto de San José de Flores, antes
debía cumplirse una condición: que dicha provincia revisara la Constitución de
1853, y eventualmente propusiera las reformas que considerara necesarias. Por
lo tanto, hasta que no se produjera esa revisión constitucional, la ciudad que
llevaba su mismo nombre, a pesar de lo que decía el artículo 3º del texto
constitucional original, no podía convertirse en la capital federal. Por ello,
cuando llegó la renovación presidencial el 5 de marzo de 1860, el nuevo
presidente Santiago Derqui debió permanecer en Paraná.
Justamente una de las reformas que propuso la provincia de Buenos
Aires, respecto de la Constitución de 1853, fue la del mismo artículo 3º en el
que se disponía que Buenos Aires sería la sede de las autoridades nacionales.
La propuesta fue luego aprobada por la convención constituyente ad hoc que se
reunió para analizar los cambios planteados, y el artículo 3º quedó redactado
tal como está actualmente:
«Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal, residen en la ciudad que se
declare Capital de la República por una ley especial del Congreso, previa cesión
hecha por una o más legislaturas provinciales del territorio que haya de
federalizarse».
A la luz del texto modificado en 1860, ya no sería, necesariamente, la
ciudad de Buenos Aires la sede de las autoridades nacionales, sino que ellas
residirían en el territorio elegido por el Congreso de la Nación, siempre y cuando
la provincia a la que perteneciera ese territorio aceptara cederlo para tal fin.
Esto dio origen al llamado «problema capital», es decir, a la determinación
acerca de cuál sería la sede en la que se asentaría el Gobierno Nacional, ya que
Buenos Aires no estaba de acuerdo con ser la anfitriona. Para la provincia de
Buenos Aires, que su principal ciudad (Buenos Aires) fuera elegida para ser
«capital federal» no era un orgullo, porque los bonaerenses sentían, en realidad,
que se les estaba arrebatando esa metrópoli en beneficio del Gobierno Nacional.
Después de la batalla de Pavón (17 de septiembre de 1861, en la que las
fuerzas militares de la provincia de Buenos Aires encabezadas por Bartolomé
Mitre, triunfaron por sobre las nacionales que comandaba Justo José de
Urquiza), Derqui renunció a la presidencia, y el gobernador de la provincia de
Buenos Aires Bartolomé Mitre quedó, de hecho, a cargo del gobierno nacional.
En esas circunstancias, el Congreso le adjudicó el poder necesario para
encarrilar otra vez al país desde el punto de vista institucional. Y entre los
temas que Mitre se propuso resolver estaba, precisamente, la «cuestión capital».
Para ello, Mitre envió al Congreso un proyecto de ley para convertir a toda
la provincia de Buenos Aires en capital federal. El Congreso Nacional lo aprobó,
pero no ocurrió lo mismo en la legislatura provincial. Entonces Mitre envió otro
proyecto federalizando solo a la ciudad de Buenos Aires, pero el proyecto siguió
la misma suerte que el anterior.
La solución, transitoria, llegó merced a un acuerdo provisorio entre la
provincia bonaerense y el Gobierno Nacional, a través del cual aquélla le «prestó»
a la Nación, por cinco años, la ciudad de Buenos Aires, para que allí se
instalasen las autoridades nacionales. Este acuerdo se plasmó en la llamada
«ley de compromiso» de 1862, sancionada por el Congreso de la Nación.
El carácter temporal de la solución implicaba que, en 1867, el problema
volvería a plantearse; pero la Guerra del Paraguay postergó la discusión del
tema, que no solo no fue resuelto ese año, sino que hubo que esperar hasta
1880 para que llegara la solución definitiva. Hasta entonces, el tema «capital»
siguió en estado de transitoriedad.
Cuando faltaba menos de un mes para que terminara la presidencia de
Avellaneda, el Congreso de la Nación sancionó, el 21 de septiembre de 1880, la
«Ley de Federalización de la Ciudad de Buenos Aires» mediante la cual se eligió
a dicha ciudad como «capital federal». Fue la ley 1029, según la cual se declaró
Capital de la República Argentina al municipio de la ciudad de Buenos Aires.
Sancionada esta ley, faltaba entonces la cesión del territorio de la capital
federal por parte de la legislatura provincial, que lo hizo en dos etapas. Primero,
cedió el territorio de la ciudad con los límites que tenía en 1880. Y luego, siete
años más tarde, la legislatura provincial amplió dicha cesión, entregando a la
Nación los municipios de Flores y Belgrano, los cuales fueron luego
federalizados por el Congreso de la Nación y pasaron a formar parte de la Capital
Federal.
Por lo tanto la ciudad de Buenos Aires es, desde 1862 (provisoriamente
hasta 1880, y definitivamente después), la capital federal de la República
Argentina.
La ciudad de Buenos Aires, en su condición de capital federal no tenía
autonomía y, por lo tanto, el presidente de la Nación era el jefe inmediato y local
de la ciudad y el Congreso de la Nación era el órgano que dictaba allí las leyes
(arts. 67, inc. 27, y 86, inc. 3°, de la Constitución histórica). Como las
autoridades nacionales no podían desdoblar su gestión en el frente local y el
nacional, debieron delegar la gestión local en un intendente elegido por el mismo
presidente de la Nación y en el Concejo Deliberante.
Todo ello cambió con la reforma constitucional de 1994, año en el que el
constituyente modificó el status jurídico institucional de la ciudad de Buenos
Aires, dándole plena autonomía. Lo hizo mediante el nuevo artículo 129, de la
Constitución Nacional, cuyo texto es el siguiente:
«La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con
facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido
directamente por el pueblo de la ciudad».
«Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional mientras la ciudad de
Buenos Aires sea capital de la Nación».
«En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará
a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los
representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus
instituciones».
Los porteños eligieron a su jefe de gobierno, conformaron su legislatura
y sancionaron el mencionado estatuto organizativo a través del cual asimilaron
a la ciudad a las demás provincias que integran la Nación.
Sin embargo, el reconocimiento de la plena autonomía de la ciudad, no
fue fácil ni tampoco inmediato.
En primer lugar, porque la misma Constitución Nacional, que asignó
autonomía a la ciudad, la asimiló también a una provincia en muchas de sus
nuevas disposiciones (por eso, la ciudad puede ser intervenida por el gobierno
federal, como cuaquier provincia, tiene representación en el Senado y recibe
fondos de la coparticipación federal, al igual que las demás provincias —arts.
75, inc. 31; 44; y 75, inc. 2°). Pero, sin embargo la misma constitución, en otras
disposiciones menciona a la ciudad como algo diferente de las provincias (arts.
54; 75, inc. 2°; y 31), y en otras menciona solo a las provincias sin hacer lo
propio con la ciudad de Buenos Aires (arts. 5; 6; 7; 8; 9; 23; 41; 44; 73; 75, incs.
2°, 13, 18 y 19; 116; 117; y 121).
Buena muestra de esa falta de precisión es el instituto de la intervención
federal. El artículo 6° de la Constitución menciona solo a las provincias, pero
el artículo 75, inciso 31, incluye a la Ciudad de Buenos Aires.
El actual presidente de la Corte Suprema lo ha expresado claramente al
sosener que «puede señalarse como observación general que el vocablo «provincia»
(o «provincias») es utilizado en algunas cláusulas de la Constitución en el
entendimiento de que lo prescripto en relación a ellas resulta de aplicación
también a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires» (consid. 4°, voto del juez
Rosenkrantz en Fallos 342-533).
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
intérprete final de la Constitución Nacional, exhibe una notoria evolución en la
consideración del status constitucional de la ciudad.
Poco después de sancionadas la reforma de la Constitución Nacional
(1994) y la constitución local (1996), la Corte Suprema no le reconoció a la
Ciudad la condición de «provincia» a efectos de actuar en la instancia originaria
del alto tribunal, como prevé el artículo 117 de la Constitución Nacional.
Resolvió, en efecto, el tribunal que como «la demanda ha sido dirigida contra el
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la cual, por no ser una
provincia argentina, no le corresponde, conforme los arts. 116 y 117 de la C.N.,
la instancia originaria de la Corte» («Cincunegui, Juan B. c/Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires s/inconstitucionalidad», SCC.159.XXXV Originario, del 23 de
marzo de 1999).
Al año siguiente, la Corte Suprema reiteró esta posición jurisprudencial
en la causa «Expreso Río Paraná SRL c/ Gobierno de la ciudad de Buenos Aires
s/ Acción declarativa» (E.139 XXXV Originario, del 7 de marzo de 2000). Y lo
mismo ocurrió en 2007 en la causa «Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/
Tierra del Fuego s/ Cumplimiento de contrato y cobro de pesos» (Fallos 330:5279).
Sin embargo, el criterio cambió radicalmente cuando el tribunal debió
pronunciarse en la causa «Ciudad de Buenos Aires c/ Pcia. de Córdoba s/
Ejecución fiscal» (Fallos 342-533).
En esta causa el máximo tribunal reconoció que «a partir de la reforma del
año 1994 la ciudad de Buenos Aires adquirió un nuevo status constitucional que se
expresó en el art. 129 de la Constitución Nacional en cuanto establece que la ciudad
tendrá un régimen de gobierno autónomo», que «los criterios interpretativos usuales
referidos a la apertura de la jurisdicción originaria fueron creadas por esta Corte en un
tiempo anterior a 1994″ y que «…el art. 129 de la Constitución Nacional fue incorporado
en la reforma constitucional de 1994 reconociendo a la ciudad de Buenos Aires el status
de ciudad constitucional federada… dotándola de autonomía de legislación y jurisdicción
y por esta vía la incluye en el diálogo federal». Agregó el tribunal que «la Constitución
modificada por ejemplo prevé la distribución de recursos de la coparticipación impositiva
con la Ciudad o la posibilidad de la intervención federal en su territorio… y la atribución
de dictarse un estatuto organizativo que cumple la función de una Constitución»; para
concluir que «de esa manera la Constitución Nacional de 1994 transforma radicalmente
la naturaleza política y jurídica de la ciudad de Buenos Aires que pasa a gobernarse por
una Legislatura y un Jefe de Gobierno elegido directamente por el propio pueblo de la
Ciudad». Y «que lo dicho cuenta con mérito suficiente para reconocer que la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires tiene el mismo puesto que las provincias en el sistema
normativo que rige la jurisdicción de los tribunales federales, y por lo tanto el mismo
derecho a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación»
(sentencia del 4 de abril de 2019)
Este cambio jurisprudencial de la Corte encontró fundamento en un
precedente en el cual el tribunal ya había decidido a favor de la plena autonomía
de la ciudad, como fue el caso «Nisman» (Fallos 339-1342).
Así, la Corte Suprema recordó, en la causa «GCBA c/ Córdoba», que «lo
sostenido en el precedente Nisman exige reexaminar el modo de coordinar la
plena autonomía jurisdiccional proteña con la prerrogativa de las provincias como
aforadas a la competencia originaria de esta Corte Suprema»
En virtud de todo lo anterior, y para evitar confusiones acerca de la plena
igualdad que debe existir entre las provincias y la ciudad de Buenos Aires, más
allá de las interpretaciones gramaticales que se puedan realizar sobre las
normas constitucionales referidas a dichas unidades federativas, es necesario
tener en cuenta la evolución interpretativa de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación en punto al status jurídico-institucional de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, y a la luz de ello reglamentar el texto constitucional en esta
cuestión específica, sancionando una ley en la que se deje constancia que
cuando la ley suprema se refiere a una provincia, incluye necesariamente a la
ciudad de Buenos Aires.
Por los fundamentos expuestos, solicitamos a los señores diputados que
nos acompañen y voten favorablemente el presente