DNU 797/16 (modificación presupuesto)

• 6 septiembre, 2016
• Dictámenes

II Dictamen de minoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122– prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional y en la ley 26.122 ha considerado el expediente P.E.-67-2016 referido al decreto 797 del Poder Ejecutivo nacional, del 16 de junio de 2016, mediante el cual se modificó el presupuesto general de la administración nacional para el ejercicio 2016, y se autorizó, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, 24.156, la contratación de obras y adquisición de bienes con incidencia en ejercicios futuros. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1° – Declárase la validez del decreto de necesidad y urgencia 797, del 16 de junio de 2016. Art. 2° – Comuníquese al Poder Ejecutivo. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 23 de agosto de 2016. Luis P. Naidenoff. – Martín O. Hernández. – Nicolás M. Massot. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Marta Varela. INFORME 1. Introducción Por medio del mensaje 20/2016 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido a consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto 797 del Poder Ejecutivo nacional, del 16 de junio de 2016, mediante el cual se realizaron diversas modificaciones al presupuesto general de la administración nacional para el ejercicio 2016, y se autorizó, asimismo, en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la ley 24.156, la contratación de obras y la adquisición de bienes con incidencia en ejercicios futuros. Estas medidas se fundamentan –como se expresa en los considerandos del decreto– en las circunstancias allí reseñadas. Se explica que mediante el artículo 4° de la resolución 28, del 18 de febrero de 2016, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) estableció que el porcentaje de la movilidad prevista en el artículo 32 de la ley 24.241, correspondiente a marzo de 2016, sea de 15,35 % para las prestaciones mencionadas en el artículo 2° de la resolución 6/2009 de la Secretaría de la Seguridad Social, el cual se aplicará al haber mensual total de cada una de ellas, que se devengue o hubiese correspondido devengar al mes de febrero de 2016. El referido artículo 32 dispone que “las prestaciones mencionadas en los incisos a), b), c), d), e) y f) del artículo 17 de la ley 24.241 y sus modificatorias, serán móviles. El índice de movilidad se obtendrá conforme la fórmula que se aprueba en el anexo de la presente ley. En ningún caso la aplicación de dicho índice podrá producir la disminución del haber que percibe el beneficiario” (artículo 32, ley 24.241). A su vez, el artículo 17 preceptúa que “el régimen instituido en el presente título otorgará las siguientes prestaciones: a) Prestación básica universal; b) Prestación compensatoria; c) Retiro por invalidez; d) Pensión por fallecimiento; e) Prestación adicional por permanencia; y f) Prestación por edad avanzada. La ley de presupuesto determinará el importe mínimo y máximo de las prestaciones a cargo del régimen previsional público. Ningún beneficiario tendrá derecho a recibir prestaciones por encima del tope máximo legalmente determinado”. Asimismo, cabe señalar que durante los años anteriores se dictaron otras resoluciones con el mismo carácter que la resolución 28; es decir, para modificar la movilidad prevista en el artículo 32 de la ley 24.241. En efecto, se han emitido las siguientes medidas: resolución 396/2015 (estableció un 12,49 % para septiembre de 2015); resolución 44/2015 (un 18,26 % para marzo de 2015); resolución 449/2014 (un 17,21 % para septiembre de 2014); resolución 30/2014 (un 15,18 % para marzo de 2013). Por lo tanto y en atención a la modificación de la movilidad dispuesta por la resolución 28, la vicepresidente de la Nación en ejercicio del Poder Ejecutivo, consideró necesario incrementar el presupuesto de la jurisdicción correspondiente al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Por otro lado, el decreto 797/2016 también autorizó, en función de lo establecido en el artículo 15 de la ley 24.156, la contratación de obras y la adquisición de bienes con incidencia en ejercicios futuros, de acuerdo con el detalle obrante en las planillas anexas del decreto bajo examen. El citado artículo 15 de esa ley dispone que “cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades públicas se incluyan créditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero, se deberá incluir en los mismos información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se invertirán en el futuro y sobre el monto total del gasto, así como los respectivos cronogramas de ejecución física. La aprobación de los presupuestos que contengan esta información, por parte de la autoridad competente, implicará la autorización expresa para contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios hasta por su monto total, de acuerdo con las modalidades de contratación vigentes. ”Las autorizaciones para comprometer ejercicios futuros a que se refiere el presente artículo caducarán al cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquél para el cual se hayan aprobado, en la medida que antes de esa fecha no se encuentre formalizada, mediante la documentación que corresponda, la contratación de las obras y/o la adquisición de los bienes y servicios autorizados.” Aclarado esto y de acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por la vicepresidente de la Nación en ejercicio del Poder Ejecutivo, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades previstas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo o, en su caso, el vicepresidente de la Nación en ejercicio de tal magistratura, para la emisión de una disposición de carácter legislativo, exige que se verifique el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que esta Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite la emisión de decretos de necesidad y urgencia por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando se verifiquen circunstancias precisamente excepcionales de necesidad y urgencia que demanden una inmediata solución legislativa que no implique de forma alguna retardo o postergación temporal como pueden requerir los procedimientos previstos por la Constitución para la formación y sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia y exclusiva es la sanción de leyes. 2. Objeto del decreto 797/2016 El decreto 797/2016, como quedó expresado en el punto anterior, modificó el presupuesto para el ejercicio de 2016 (aprobado por la ley 27.198), y estableció una autorización para la contratación de obras y la adquisición de bienes con incidencia en ejercicios futuros, conforme el detalle que obra en el anexo del decreto. En este contexto, cabe mencionar de forma sumaria de qué tratan estas dos modificaciones. Respecto de la modificación del presupuesto se dispone la modificación de cinco (5) de sus planillas. La primera de ellas determina un importe de $ 76.000 millones en las denominaciones de crédito interno, gastos figurativos, gastos figurativos de la administración nacional para transacciones corrientes, contribución a instituciones de seguridad social y Administración Nacional de la Seguridad Social, para la jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. La segunda fija un importe de $ 38.000 millones en las denominaciones de servicios sociales, crédito interno, gastos corrientes, transferencias, transferencias al sector privado para financiar gastos corrientes, jubilaciones o retiros, para la jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (entidad: Administración Nacional de la Seguridad Social, programa: prestaciones previsionales, subprograma: prestaciones previsionales del régimen de reparto). La tercera modificación establece un importe de $ 37.999.999.998 en las denominaciones de servicios sociales, crédito interno, gastos corrientes, transferencias y transferencia al sector privado para financiar gastos corrientes, jubilaciones o retiros, para el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (entidad: Administración Nacional de la Seguridad Social, programa: prestaciones previsionales, subprograma: prestaciones previsionales por moratoria previsional). La cuarta de ellas dispone un importe total de $ 76.000 millones en las denominaciones de contribuciones figurativas, contribuciones para financiar gastos corrientes y contribuciones de la administración central para financiar gastos corrientes, para la jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (entidad: Administración Nacional de la Seguridad Social). Finalmente, la quinta modificación habilita la colocación de deuda pública por un importe de $ 76.000 millones en las denominaciones de colocación de deuda, deuda en moneda nacional, colocación de deuda en moneda nacional a largo plazo y títulos públicos, para la jurisdicción 90 de Servicio de Deuda de la administración central. En relación a la contratación de obras o adquisición de bienes y servicios con incidencia en ejercicios futuros, se estipulan en diferentes jurisdicciones, sesenta y seis (66) obras de inversión, con diferentes importes a devengar hasta 2018. Por otra parte, es necesario destacar que el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia en el último párrafo de los considerandos del decreto que la medida se dictó en virtud de las atribuciones emergentes del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. En consecuencia, es menester verificar que se cumpla con los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia. 3. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales a) Requisitos formales El artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifique el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previstas en la norma constitucional. En el caso particular, se verifica que el decreto de necesidad y urgencia 797/2016 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros juntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 20/2016. Asimismo, está acreditado que el decreto 797/2016 fue remitido en tiempo y forma toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 24 de junio de 2016. Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. b) Requisitos sustanciales Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias excepcionales y la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes que justificarían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Vale recordar, que en el célebre caso “Verrocchi” la Corte Suprema de Justicia sostuvo que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, 19/8/1999, considerando 9°). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo” la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sub lite es que éste tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos, 323:1934, 2/8/2000). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justificarse a la luz de parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de excepcionalidad y urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país, lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 797/2016, resulta evidente la situación de gravedad y excepcionalidad que justificó su emisión con el propósito inmediato de atender los gastos previsionales y el financiamiento de las obras de inversión. Asimismo, el decreto 797/2016 se adecúa a las previsiones legales que fijan límites para modificar la ley de presupuesto en general y específicamente en materia previsional. En efecto, el reglamento responde a los artículos 16 y 18 de la ley 24.241, los cuales establecen, respectivamente, que “el Estado nacional garantiza el otorgamiento y pago de las prestaciones establecidas en este capítulo, hasta el monto de los créditos presupuestarios expresamente comprometidos para su financiamiento por la respectiva ley de presupuesto”, y que “las prestaciones del régimen previsional público serán financiadas exclusivamente con los siguientes recursos: […] e) Los recursos adicionales que anualmente fije el Congreso de la Nación en la ley de presupuesto…”. Del mismo modo, también se encuadra dentro de los límites establecidos en la planilla anexa al artículo 34 de la ley 27.198, como del artículo 37 de la ley 24.156, el cual establece que “quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto”. En este sentido, la motivación del decreto 797/2016 expresa con meridiana claridad que “a fin de evitar demoras en las acciones precedentemente referidas, resulta necesario disponer con urgencia las adecuaciones antes descritas correspondientes al ejercicio presupuestario 2016”. En razón de lo expuesto se certifica que las circunstancias referenciadas que sustentaron la emisión del decreto estuvieron ajustadas bajo estricto cumplimento de las pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada, como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. La medida ejecutiva dispuesta por la vicepresidente de la Nación es un remedio razonable y eficaz para ello, pues esperar por los tiempos parlamentarios hubiese significado, a contrario sensu, un detrimento para la concreción de los diferentes proyectos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en particular de su organismo descentralizado, la Administración Nacional de la Seguridad Social, así como también un perjuicio para los segmentos sociales receptores de las obras de inversión proyectadas en el presupuesto de la Nación. 4. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad para el dictado del decreto 797/2016, corresponde aclarar por qué el trámite parlamentario para la formación y sanción de las leyes se hubiese presentado como una alternativa en menoscabo de los derechos y garantías de los beneficiarios o destinatarios directos de los proyectos de la jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en especial, de la Administración Nacional de la Seguridad Social, como de los sectores sociales favorecidos por las obras de inversión. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, considerando 9°). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son muchas veces incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación. De modo que a todos los plazos involucrados en las tareas internas de las comisiones permanentes de asesoramiento deberán adicionarse, además, los que correspondan a su tratamiento en las Cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). En resumidas cuentas, la modificación de la movilidad prevista en el artículo 32 de la ley 24.241 por la resolución 28 de la ANSES, cuyo efecto es el necesario aumento de las partidas presupuestarias para la jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad, las distintas modificaciones de las planillas del presupuesto en materia previsional dentro del referenciado Ministerio, la habilitación de una colocación de deuda pública para hacer frente a las cuestiones previsionales, y las diferentes modificaciones presupuestarias para financiar obras de inversión, representaron para el Poder Ejecutivo nacional una cuestión de grave urgencia cuya solución imponía que se adopte inmediatamente una medida que remedie los perjuicios y las desventajas que significaban o que podrían significar. Cuando esta medida puede ser materializada por medio de una ley formal o un reglamento de necesidad y urgencia se erige aquella que más rápido subsane –dentro de los márgenes constitucionales– el derecho lesionado o postergado. Esperar por los trámites parlamentarios hubiese implicado privar de eficacia temporal a la solución legislativa para reparar los menoscabos de los sectores sociales y económicos damnificados. En consecuencia, conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afirmar que el decreto 797/2016 constituye una eficaz y adecuada solución legislativa –de carácter urgente y excepcional– que busca garantizar la protección de los derechos e intereses de los sectores sociales y económicos más altamente comprometidos. 5. Práctica institucional En materia de decretos de necesidad y urgencia que responden a fines similares a los perseguidos con el decreto 797/2016 no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación. Nos referimos de ese modo a la práctica legislativa –de carácter constante– de aprobar en el Congreso Nacional los reglamentos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo nacional que tuvieron por objeto la modificación de las leyes de presupuesto. Cabe recordar que, de forma previa al dictado del presente decreto, se emitieron otros tantos con el mismo carácter. Así entonces, se han emitido sucesivamente los decretos de necesidad y urgencia 869/2002, 435/2003, 917/2004, 1.332/2004, 1.687/2004, 1.108/2007, 1.856/2007, 1.472/2008, 1.801/2009, 1.798/2010, 2.052/2010, 1.764/2011, 324/2011, 2.436/2012, 2.609/2012, 1.170/2013, 1.757/2013, 2.287/2013, 2.516/2014, 1.246/2014, 2.129/2014, 1.775/2015, 2.585/2015, y, recientemente, el decreto 737/2016 (contenido en el Orden del Día N° 250 de la Cámara de Diputados). El dictamen favorable de esta comisión respecto de los decretos de necesidad y urgencia que dispusieron modificaciones presupuestarias puede leerse, entre otras, en los órdenes del día 3.219/2007, 48/2007, 1.003/2008, 881/2012, 880/2012, 929/2012, 178/2011, 1.813/2012, 1.492/2013, 2.480/2013, 3.007/2013, 11/2014, 1.768/2014, 329/2014, 1.627/2014, 2.681/2015 y 2.847/2015. De manera tal que es posible afirmar que existe una doctrina, elaborada y consagrada por el Congreso Nacional a lo largo de los últimos años, de acuerdo con la cual es válido que el Poder Ejecutivo nacional modifique la ley de presupuesto mediante decretos de necesidad y urgencia. Y que la evaluación de las circunstancias de hecho determinantes de la necesidad y urgencia es privativa de ese poder y, salvo casos excepcionales, corresponde que el Congreso acepte el resultado de esa ponderación realizada por el presidente de la Nación. No puede haber dudas, en ese sentido, de que la interpretación auténtica del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional, y de la ley 26.122, es la que realiza esta Comisión de Trámite Legislativo, de acuerdo con la competencia que ambas normas le han asignado y en la medida, claro está, de que esa interpretación no sea modificada por el pleno de cualquiera de las Cámaras del Congreso o por los jueces de la Nación (posibilidad esta última que no se ha concretado, al menos hasta la fecha). En definitiva, está claro que desde hace ya largo tiempo se mantienen y fortalecen las mismas prácticas legislativas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional, que permiten al primero modificar el presupuesto general de la Nación mediante decretos de necesidad y urgencia, tal como ha sucedido en el caso bajo análisis. Por tales motivos, y de acuerdo con la información relevada, no hay motivos suficientes para desconocer la validez del decreto analizado y sí los hay, en cambio, para declarar su validez. 6. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al decreto 797/2016, siendo que la naturaleza excepcional de la situación planteada requería una pronta decisión y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva expresamente declarar la validez del decreto de necesidad y urgencia 797, del 16 de junio de 2016, del Poder Ejecutivo nacional. Decreto 797 Pablo G. Tonelli. – Luis P. Naidenoff