DNU 746/17 (modificación ley de ministerios)

• 24 octubre, 2017
• Dictámenes

II Dictamen de minoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional y en la ley 26.122, ha considerado el expediente 56.-J.G.M.-2017 referido al decreto 746 del Poder Ejecutivo nacional, del 25 de septiembre de 2017. Mediante ese decreto se dispusieron las siguientes medidas: a) modificar las competencias ministeriales sobre el Sistema Federal de Manejo del Fuego; b) adecuar los cometidos del Ministerio de Educación a la legislación vigente en materia de su competencia y, a su vez, adaptar los términos del artículo 3° de la ley 26.542 a lo dispuesto por el artículo 49 de la ley 24.521; c) establecer la conformación de la Comisión Técnica Asesora de Política Salarial del Sector Público, creada por ley 18.753; d) realizar modificaciones a la ley de acceso a la información pública, especialmente en lo referido a la Agencia de Acceso a la Información Pública; y e) transferir a la ANSES las respectivas competencias para mejorar la atención de las necesidades de los sectores más vulnerables y para agilizar el otorgamiento y pago de pensiones no contributivas. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1° – Declárase la validez del decreto de necesidad y urgencia 746, del 25 de septiembre de 2017. Art. 2° – Comuníquese al Poder Ejecutivo. De acuerdo a las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 11 de octubre de 2017. Luis P. Naidenoff. – Martín O. Hernández. – Nicolás M. Massot. – Pablo G. Tonelli. INFORME 1. Introducción Por medio del expediente 56.-J.G.M.-2017 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido a consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto de necesidad y urgencia 746, del 25 de septiembre de 2017, por el cual se establecieron las siguientes medidas: a) modificar las competencias ministeriales sobre el Sistema Federal de Manejo del Fuego, que pasa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable a la órbita del Ministerio de Seguridad; b) adecuar los cometidos del Ministerio de Educación a la legislación vigente en materia de su competencia y, asimismo, adaptar los términos del artículo 3° de la ley 26.542 a lo dispuesto por el artículo 49 de la ley 24.521; c) establecer la conformación de la Comisión Técnica Asesora de Política Salarial del Sector Público, creada por ley 18.753; d) realizar modificaciones a la ley de acceso a la información pública, especialmente en lo referido a la Agencia de Acceso a la Información Pública; y e) transferir a la ANSES las respectivas competencias para mejorar la atención de las necesidades de los sectores más vulnerables y para agilizar el otorgamiento y pago de pensiones no contributivas. Todas las medidas dispuestas, aunque diversas en sus objetos, mantienen un norte en común cuya razón estriba en fortalecer los derechos y garantías de los integrantes de la sociedad. La preservación del interés público y de los intereses sociales resultan los fundamentos del decreto de necesidad y urgencia bajo examen. Su emisión se debió justamente a mejorar la calidad institucional y, por añadidura, el bienestar general de las personas. El hecho de mejorar el funcionamiento de la estructura estatal se traduce necesariamente en el mismo efecto positivo pero sobre la población. El presidente como jefe supremo de la Nación y del gobierno y también como responsable político de la administración general del país, está llamado a realizar todas las acciones que aumenten la calidad de vida de las personas, especialmente de los sectores que se encuentran más desprotegidos. Y si para ello resulta necesario dictar un decreto de necesidad y urgencia, no sólo el medio sino también el fin están perfectamente justificados. 2. Competencia de la comisión De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades aludidas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo, exige que se verifique el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. requisitos sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 746/2017, la Comisión de Trámite Legislativo propone que se resuelva declarar expresamente su invalidez. Decreto 746/2017 Marcos Cleri. II Dictamen de minoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional y en la ley 26.122, ha considerado el expediente 56.-J.G.M.-2017 referido al decreto 746 del Poder Ejecutivo nacional, del 25 de septiembre de 2017. Mediante ese decreto se dispusieron las siguientes medidas: a) modificar las competencias ministeriales sobre el Sistema Federal de Manejo del Fuego; b) adecuar los cometidos del Ministerio de Educación a la legislación vigente en materia de su competencia y, a su vez, adaptar los términos del artículo 3° de la ley 26.542 a lo dispuesto por el artículo 49 de la ley 24.521; c) establecer la conformación de la Comisión Técnica Asesora de Polí- tica Salarial del Sector Público, creada por ley 18.753; d) realizar modificaciones a la ley de acceso a la información pública, especialmente en lo referido a la Agencia de Acceso a la Información Pública; y e) transferir a la ANSES las respectivas competencias para mejorar la atención de las necesidades de los sectores más vulnerables y para agilizar el otorgamiento y pago de pensiones no contributivas. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1° – Declárase la validez del decreto de necesidad y urgencia 746, del 25 de septiembre de 2017. Art. 2° – Comuníquese al Poder Ejecutivo. De acuerdo a las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 11 de octubre de 2017. Luis P. Naidenoff. – Martín O. Hernández. – Nicolás M. Massot. – Pablo G. Tonelli. INFORME 1. Introducción Por medio del expediente 56.-J.G.M.-2017 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido a consideración 10 O.D. Nº 1.793 CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN y la sociedad civil, con el propósito de fortalecer y optimizar las acciones destinadas a la reducción de riesgos, el manejo de la crisis y la recuperación. El Sinagir está integrado por el Consejo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil y por el Consejo Federal de Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil. Dentro del consejo federal, es el Ministerio de Seguridad quien representa al Poder Ejecutivo nacional. Es por este motivo que mediante el decreto 746/2016 se consideró necesario asignar al Ministerio de Seguridad las tareas de respuesta operativa del combate del fuego y, por consiguiente, mantener en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable lo concerniente a la protección y preservación del medio ambiente del daño ocasionado por los incendios. En función de lo mencionado se adecuaron las competencias de ambos ministerios y se precisaron los cometidos referidos al Sistema Federal de Manejo del Fuego en la ley 26.815. Se agregaron, en ese sentido, tres nuevas competencias al Ministerio de Seguridad: i) la de “integrar el Consejo Federal para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil creado por la ley 27.287” en representación del Poder Ejecutivo nacional y presidirlo” (Ley de Ministerios, artículo 22 bis, inciso 17; ii) la de “entender en la administración y el empleo del Fondo Nacional de Emergencias –FONAE– y del Fondo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo –FONGIR–, ambos creados por la ley 27.287 (inciso 18); y por último, iii) la de “entender en materia de aplicación de la ley 26.815. Además de ello, se dispuso que al mencionado ministerio le corresponde entender en la coordinación de las acciones tendientes a solucionar situaciones extraordinarias o emergencias que se produzcan en el territorio de la Nación y en materia de protección civil (en cursiva lo agregado). Para concretar la modificación, el decreto 746/2017, sustituyó varios artículos de la Ley de Manejo del Fuego 26.815. En concreto, modificó el artículo 3° para dejar en claro que el Sistema Federal de Manejo del Fuego actuará, ahora, en la órbita del Ministerio de Seguridad y estará integrado, además del Servicio Nacional del Manejo del Fuego, la Administración de Parques Nacionales, las provincias y la Ciudad Autó- noma de Buenos Aires, por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Para que no queden dudas al respecto, se sustituyó a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, como autoridad de aplicación de esa ley, por el Ministerio de Seguridad. Asimismo, se incorporó un nuevo artículo 5° bis para establecer las nuevas competencias que tendrá el Ministerio de Ambiente, en su calidad de autoridad responsable de la política ambiental nacional, pero en lo que hace específicamente al manejo del fuego. Se dispuso que tendrá a su cargo: a) entender en la planificación e implementación de políticas preventivas Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite la emisión de decretos por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando se verifiquen circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia que demanden una inmediata solución legislativa que no implique de forma alguna retardo o postergación temporal como pueden ser los plazos previstos por la Constitución para la formación y sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia y exclusiva es la sanción de leyes. 3. Objeto del decreto 746/2017 Para una mejor exposición del decreto resulta pertinente realizar la siguiente distribución: a) modificación del Sistema Federal de Manejo del Fuego; b) cambios en las competencias del Ministerio de Educación y cuestiones afines; c) conformación de la Comisión Técnica Asesora de Política Salarial del Sector Público; d) modificaciones a la ley de acceso a la información pública y otras normas; e) transferencias de competencias a la ANSES para mejorar la atención de las necesidades de los sectores más vulnerables y para agilizar el otorgamiento y pago de pensiones no contributivas. a) Modificación del Sistema Federal de Manejo del Fuego La ley 26.815 creó el Sistema Federal de Manejo del Fuego para proteger y preservar el medio ambiente del daño generado por los incendios, para velar por la seguridad de la población en general y de las personas afectadas al combate de incendios y para establecer mecanismos para una eficiente intervención del Estado en las situaciones que involucren o demanden acciones y operaciones de prevención, supresión y combate de incendios que aseguren el adecuado manejo del fuego. Específicamente, el sistema fue creado para coordinar y asistir técnica y operativamente a los organismos nacionales, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, competentes en las tareas del manejo del fuego, con la finalidad de promover una organización federal eficiente y capaz de dar respuesta adecuada en los distintos niveles de contingencia, propiciando ámbitos regionales de actuación; y para promover la concientización de la población acerca del impacto de los usos del fuego, fomentando el cambio de los hábitos perjudiciales para el ambiente. Más adelante, por medio de la ley 27.285, se creó el Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil (Sinagir), cuya función es integrar las acciones y articular el funcionamiento de los organismos del gobierno nacional, de los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipales, las organizaciones no gubernamentales CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN O.D. Nº 1.793 11 se eliminó la atribución para “establecer mecanismos que aseguren el derecho a la información pública y a la participación ciudadana en el desarrollo e implementación del sistema. b) Adecuación de los cometidos del Ministerio de Educación y cuestiones afines Se expresa en los considerandos del decreto 746/2018 que corresponde adecuar las competencias del Ministerio de Educación a la legislación vigente. En ese sentido, se reformuló el inciso 16, del artículo 23 quáter, de la Ley de Ministerios, con el propósito de establecer que al Ministerio de Educación le corresponde “entender como autoridad de aplicación en el establecimiento de las políticas, planes, programas, infraestructura y seguridad vinculados al fomento y al desarrollo integral de la actividad física y del deporte en los distintos niveles educativos, en todo el país, fijando sus etapas y niveles de competencia y de recreación en coordinación con los organismos nacionales, provinciales, municipales e instituciones privadas” (en cursiva lo agregado). La antigua redacción preceptuaba que al ministerio le competía “entender como autoridad de aplicación en el establecimiento de las políticas, planes, programas, infraestructura y seguridad vinculados al fomento y al desarrollo integral del deporte a nivel local e internacional, en todas sus etapas y niveles de competencia y de recreación en todas sus formas y modalidades en coordinación con los organismos nacionales, provinciales, municipales e instituciones privadas. En otro orden, se sustituyó el artículo 3° de la ley 26.542, que creó la Universidad Nacional de Villa Mercedes en la provincia de San Luis, que disponía que “hasta tanto se elijan las autoridades definitivas de la Universidad Nacional de Villa Mercedes, el Poder Ejecutivo nacional, a propuesta del Ministerio de Educación de la Nación, designará un (1) rector organizador, el que tendrá las atribuciones conferidas por el artículo 49 de la ley 24.521”, por la siguiente redacción: “hasta tanto se elijan las autoridades definitivas de la Universidad Nacional de Villa Mercedes, el Ministerio de Educación, designará un (1) rector organizador, el que tendrá las atribuciones conferidas por el artículo 49 de la ley 24.521”. El artículo 49 de la Ley de Educación Superior, 24.521, directiva por la cual se decide realizar la readecuación del artículo 3° de la ley 26.815, establece que “creada una institución universitaria, el Ministerio de Cultura y Educación designara un rector-organizador, con las atribuciones propias del cargo y las que normalmente corresponden al Consejo Superior. El rectororganizador conducirá el proceso de formulación del proyecto institucional y del proyecto de estatuto provisorio y los pondrá a consideración del Ministerio de Cultura y Educación, en el primer caso para su análisis y remisión a la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, y en el segundo, a los fines de su aprobación y posterior publicación. Producido el ambientales, a efectos de hacer posible el mantenimiento de los ecosistemas y sus procesos con una gestión integral, evitando y minimizando en cuanto sea posible, daños al ambiente; b) desarrollar e implementar un Sistema Nacional de Alerta Temprana y Evaluación de Peligro de Incendios; c) entender en el desarrollo en conjunto con las jurisdicciones competentes de un Sistema de Información de Manejo del Fuego que facilite la adopción de políticas acordes al objetivo de esta ley, reuniendo y organizando la información correspondiente a la ocurrencia de fuego, distribución de recursos y cartografía afín al tema; d) establecer mecanismos que aseguren el derecho a la información pública y a la participación ciudadana en el desarrollo e implementación del Sistema Federal de Manejo del Fuego; e) promover programas científico técnicos en temáticas tendientes a lograr la protección y preservación del medio ambiente del daño generado por los incendios conforme los objetivos de esta ley; f) actuar en el ámbito del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) de acuerdo a lo establecido en el artículo 8° de esta ley; g) asistir a las jurisdicciones locales y a la Administración de Parques Nacionales en las instancias de evaluación y determinación de los daños ambientales sufridos como consecuencia de los incendios; h) asistir a la autoridad nacional de aplicación en la capacitación de los recursos afectados a tareas del manejo del fuego, en el marco de sus competencias; i) promover campañas de educación y prevención para desarrollar el Sistema de Manejo del Fuego en las jurisdicciones locales y la Administración de Parques Nacionales; j) participar en el marco de su competencia en el desarrollo del Plan Nacional de Manejo del Fuego; k) promover la concientización de la población acerca del impacto de los usos del fuego, fomentando el cambio de hábitos perjudiciales para el ambiente; l) determinar causas y consecuencias ambientales de siniestros ocurridos en áreas afectadas por incendios forestales, rurales, de pastizales y de interfaz. Por otra parte, se modificó el artículo 8° con el objeto de establecer que el Ministerio de Seguridad deberá articular con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, para que por su intermedio, se determinen, en el ámbito del COFEMA, la implementación de polí- ticas preventivas, el apoyo a las estrategias de manejo del fuego, el alerta anticipada y el combate rápido y eficaz de los incendios, a efectos de hacer posible el mantenimiento de los ecosistemas y sus procesos con una gestión integral. Por último, se sustituyó el artículo 24 referido a las atribuciones del Servicio Nacional de Manejo del Fuego. Se agregaron a las vigentes funciones las de “participar con las jurisdicciones competentes en el desarrollo de un sistema de información de manejo del fuego” y la de “intervenir en el desarrollo e implementación del Sistema Nacional de Alerta Temprana y Evaluación de Peligro de Incendios a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable” (en cursiva lo agregado). En consecuencia de lo anterior, 12 O.D. Nº 1.793 CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN y Derechos Humanos, sino la Agencia de Acceso a la Información Pública, organismo descentralizado que actúa en la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros. En cuarto lugar, el decreto 746/2017, incorpora al artículo 16 de la Ley de Ministerios, la nueva atribución del jefe de Gabinete de Ministros para “garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública y controlar la aplicación de la ley 25.326 de Protección de los Datos Personales” (inciso 32). En quinto y último lugar, se sustituye, también en la Ley de Ministerios, el inciso 16 del artículo 23 octies, referido a las competencias del Ministerio de Modernización, para que a éste le corresponda “actuar como autoridad de aplicación del régimen normativo que establece la infraestructura de firma digital estipulada por la ley 25.506”. e) Transferencias de competencias a la ANSES para mejorar la atención de las necesidades de los sectores más vulnerables y para agilizar el otorgamiento y pago de pensiones no contributivas Mediante el artículo 15 del decreto 746/2017, se transfirió, a partir del 1° de octubre de 2017, a la ANSES, organismo descentralizado actuante en la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, las funciones de tramitación, otorgamiento, liquidación y pago de las prestaciones no contributivas que hasta la fecha se encontraban a cargo de la ex Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, con excepción de aquellas otorgadas por invalidez en el marco de la ley 13.478, sus complementarias y modificatorias y las derivadas de la aplicación de las leyes 26.928 y 25.869. Esta medida complementa la supresión llevada a cabo recientemente por el decreto de necesidad y urgencia 698/2017, de la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, organismo desconcentrado que actuaba en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social. Como observamos, el decreto ha promovido una medida de carácter social cuyo mérito respondió a la necesidad de mejorar la situación de los sectores sociales, en especial los más vulnerables, mediante el mejoramiento de las estructuras de la organización administrativa del Estado. Todas estas decisiones justifican y dan cuenta del carácter “de urgente y necesario” del decreto 746/2017, pues su dictado favoreció, indudablemente, a fortalecer la calidad de las personas y mejorar el desarrollo de las políticas públicas llevadas a cabo por el gobierno. Por otra parte, cabe destacar que el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia en el último párrafo de los considerandos que la medida se dictó en uso de las facultades conferidas por los artículos 99, incisos 1 y 3, de la Constitución Nacional y 2°, 19 y 20 de la ley 26.122. En consecuencia, es menester verificar que se cumpla con los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia. informe de la comisión, y adecuándose el proyecto de estatuto a las normas de la presente ley, procederá el Ministerio de Cultura y Educación a autorizar la puesta en marcha de la nueva institución, la que deberá quedar normalizada en un plazo no superior a los cuatro (4) años a partir de su creación. c) Conformación de la Comisión Técnica Asesora de Política Salarial del Sector Público El decreto 746/2017 estipula en el artículo 16 que la referida comisión técnica, creada por ley 18.753, estará constituida por un (1) representante titular y un (1) representante suplente de la Subsecretaría de Evaluación Presupuestaria e Inversión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros, de la Secretaría de Empleo Público del Ministerio de Modernización y de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Hacienda. d) Modificaciones a la ley de acceso a la información pública y normas vinculadas Mediante el decreto se disponen únicamente cambios respecto de la Agencia de Acceso a la Información Pública. En este sentido, se modifica, en primer lugar, el artículo 19 de la ley de derecho de acceso a la información pública, 27.275, para que la agencia funcione en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros y no dentro del ámbito, genérico, del Poder Ejecutivo nacional, es decir, se especifica expresamente dentro de qué ámbito funcionará finalmente la mencionada agencia. Por otra parte, en el mismo artículo 19, se agrega que la agencia deberá actuar como autoridad de aplicación de la Ley de Protección de los Datos Personales 25.326. En segundo lugar, se sustituye el inciso a), del artículo 24, del capítulo IV, de la ley 27.275, titulado “Agencia de Acceso a la Información Pública”, para que ésta en vez de “diseñar su estructura orgánica de funcionamiento y designar a su planta de agentes”, como se preveía en la redacción originaria, tenga la competencia para “elaborar y proponer para su aprobación, el diseño de su estructura orgánica, y designar a su planta de agentes, conforme a la normativa vigente en materia de designaciones en el ámbito de la administración pública nacional”. Asimismo, se incorpora un nuevo inciso t) al mismo artículo 24, el cual establece la competencia de la agencia para “fiscalizar la protección integral de los datos personales asentados en archivos, registros, bancos de datos, u otros medios técnicos de tratamiento de datos, sean éstos públicos, o privados destinados a dar informes, para garantizar el derecho al honor y a la intimidad de las personas, así como también el acceso a la información que sobre las mismas se registre”. En tercer lugar, se sustituye el artículo 9° de la ley 26.951, norma que creó el Registro Nacional No Llame para que la autoridad de aplicación de esa ley no sea más la Dirección Nacional de Protección de Datos Personales, dependiente del Ministerio de Justicia CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN O.D. Nº 1.793 13 las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, 19/8/1999, considerando 9°). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo” la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sub lite es que éste tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos, 323:1934, 2/8/2000). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justificarse a la luz de parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de excepcionalidad y urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país; lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 746/2017, resulta evidente que tanto la situación de gravedad y excepcionalidad como el interés general de los sectores más comprometidos, motivaron su inmediato dictado bajo estricto cumplimento de las pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada, como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. Prueba suficiente de ello radica en el compromiso que se desprende del decreto en cuestión de la entrada en vigencia al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial. Al mismo tiempo, un análisis objetivo de las razones invocadas en el decreto bajo estudio, nos hace concluir que ellas resultan por demás suficientes y atinadas para reconocer su procedencia mediante la emisión de un decreto de necesidad y urgencia. Se dice allí que “la urgencia en la adopción de la presente medida hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes”. En razón de lo expuesto se certifica que las circunstancias referenciadas que sustentaron la emisión del decreto, estuvieron ajustadas bajo estricto cumplimento de las pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada, como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. La medida ejecutiva 4. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales a) Requisitos formales El artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifique el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previstas en la norma constitucional. En el caso particular, se verifica que el decreto de necesidad y urgencia 746/2017 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros juntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 26/2017. Asimismo, está acreditado que el decreto 746/2017 fue remitido en tiempo y forma toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 28 de septiembre de 2017. Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. b) Requisitos sustanciales Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias excepcionales y la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes que justificarían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Vale recordar, que en el célebre caso “Verrocchi” la Corte Suprema de Justicia, sostuvo que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que 14 O.D. Nº 1.793 CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN En consecuencia, conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afirmar que el decreto 746/2017 constituye una eficaz y adecuada solución legislativa –de carácter urgente y excepcional– que busca garantizar la protección de los derechos e intereses de los sectores sociales más altamente comprometidos. 6. Práctica institucional En materia de decretos de necesidad y urgencia que responden a fines similares a los perseguidos con el decreto 746/2017, no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación. Nos referimos, de ese modo, a la práctica legislativa –de carácter constante– de aprobar en este Congreso Nacional los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo nacional que tuvieron por objeto mejorar la situación social de los sectores más comprometidos y modificar la Ley de Ministerios para readecuar las competencias de las respectivas reparticiones ministeriales. Por medio del decreto de necesidad y urgencia 13/2015, se modificó, por ejemplo, la Ley de Ministerios para establecer, en el artículo 23 bis, inciso 15, que al Ministerio de Desarrollo Social le compete “entender en la formulación de las políticas de promoción social destinadas a la juventud y al género.” En el mismo sentido, se han emitido sucesivamente los siguientes decretos de necesidad y urgencia para modificar la Ley de Ministerios: 185/2002, 355/2002, 473/2002, 1.210/2002, 37/2003, 1.283/2003, 141/2003, 684/2003, 923/2004, 1.066/2004, 267/2005, 828/2006, 1.472/2008, 2.025/2008, 1.365/2009, 1.458/2009, 919/2010, 1.993/2010, 192/2011, 2.082/2011, 874/2012, 636/2013, 441/2015, 815/2015, 13/2015, 223/2016 y 2/2017. El dictamen favorable de esta comisión respecto de los últimos tres decretos de necesidad y urgencia mencionados en el párrafo anterior puede verse en los órdenes del día 1/2016 (decreto 13/2015), 5/2016 (decreto 223/2016) y 1.268/2016 (decreto 2/2017). Del mismo modo, cabe recordar que de forma previa al dictado del presente decreto 746/2017 se emitieron otros tantos con el mismo carácter de fortalecimiento de los distintos sectores sociales más desventajados, como ser, por ejemplo, los que fortificaron el sistema de asignación universal por hijo. En tal aspecto, se han emitido sucesivamente los decretos de necesidad y urgencia 1.602/2009, 446/2011, 1.667/2012, 504/2015 y 593/2016. Y antes de la creación del Sistema de Asignación Universal por Hijo (decreto 1.602/2009) también se realizaron modificaciones por decretos de necesidad y urgencia a la ley 27.714 de asignaciones familiares. Al respecto, se dictaron los decretos 1.382/2001 (este reglamento, vale recordar abrogó la ley 24.714 cuya vigencia fue dispuesta por el presidente de la Nación es un remedio razonable y eficaz para ello, pues esperar por los tiempos parlamentarios hubiese significado, a contrario sensu, un detrimento para el mejor funcionamiento de la administración, para las políticas públicas buscadas y para los sectores sociales más necesitados. 5. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad para el dictado del decreto 746/2017, corresponde aclarar por qué el trámite parlamentario para la formación y sanción de las leyes, se hubiese presentado como una alternativa en detrimento de los derechos y garantías de los sectores más desventajados. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, considerando 9°). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son, muchas veces, incompatibles con la urgencia que requiere la solución de una determinada situación. Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en alguna u otra Cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse por su tratamiento en reuniones de asesores, por las consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, por el mismo debate suscitado en el marco de la comisión, por las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada Cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del Reglamento de la Cámara de Senadores y artículo 1° de la resolución de la presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el orden del día (artículo 113, Reglamento de la Cámara de Diputados). A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse finalmente los que correspondan a su tratamiento en las Cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). Esperar por los trámites parlamentarios con sus correspondientes rigorismos formales, hubiese implicado privar de eficacia temporal a la solución legislativa para reparar los menoscabos de los sectores sociales damnificados. CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN O.D. Nº 1.793 15 establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 746/2017, y siendo que la naturaleza excepcional de la situación planteada hacía imposible esperar por los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto de necesidad y urgencia 746, del 25 de septiembre de 2017, del Poder Ejecutivo nacional. Decreto 746/2017 Pablo G. Tonelli. ANTECEDENTE Mensaje del Poder Ejecutivo Buenos Aires, 25 de septiembre de 2017. Visto el expediente EX-2017-18545536-APNSECCI#JGM, la Ley de Ministerios (t. o. decreto 438 del 12 de marzo de 1992), y sus modificatorias las leyes 26.815, 27.287 y 26.951, el decreto 698 de fecha 5 de septiembre de 2017; y Considerando: Que mediante la ley 26.815 se creó el Sistema Federal de Manejo del Fuego, para proteger y preservar el medio ambiente del daño generado por los incendios; velar por la seguridad de la población en general y de las personas afectadas al combate de incendios; y establecer mecanismos para una eficiente intervención del Estado en las situaciones que involucren o demanden acciones y operaciones de prevención, presupresión y combate de incendios que aseguren el adecuado manejo del fuego. Que por la ley 27.287 se creó el Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil (Sinagir), cuya función es integrar las acciones y articular el funcionamiento de los organismos del gobierno nacional, de los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipales, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil, para fortalecer y optimizar las acciones destinadas a la reducción de riesgos, el manejo de la crisis y la recuperación. Que el sistema mencionado en el considerando que antecede está integrado por el Consejo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil y por el Consejo Federal de Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil. Que el titular del Ministerio de Seguridad es el representante del Poder Ejecutivo nacional en el precitado Consejo Federal. Que, en tal sentido, resulta necesario asignar al Ministerio de Seguridad las tareas de respuesta operativa del combate del fuego, y mantener a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable lo restablecida posteriormente por el decreto 1.604/2001), 1.604/2001, 368/2004 y 1.199/2004. El dictamen favorable de esta comisión respecto de los decretos de necesidad y urgencia 1.602/2009, 446/2011 y 593/2016 puede verse en las órdenes del día 2.244/2009, 2.203/2011 y 108/2016. Por ende, es posible afirmar que existe una doctrina, elaborada y consagrada por esta Comisión Bicameral y por el Congreso Nacional a lo largo de los últimos años, de acuerdo con la cual es válido que el Poder Ejecutivo nacional disponga, a través de decretos de necesidad y urgencia, la mejora de la estructura administrativa para favorecer a los segmentos sociales más comprometidos y a las políticas públicas que ameritan una urgente atención. Y que la evaluación de las circunstancias de hecho determinantes de la necesidad y urgencia es privativa de ese poder y, salvo casos excepcionales, corresponde que el Congreso acepte el resultado de esa ponderación realizada por el presidente de la Nación. No puede haber dudas, en ese sentido, de que la interpretación auténtica del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional y de la ley 26.122, es la que realiza esta Comisión de Trámite Legislativo, de acuerdo con la competencia que ambas normas le han asignado y en la medida, claro está, de que esa interpretación no sea modificada por el pleno de cualquiera de las Cámaras del Congreso o por los jueces de la Nación (posibilidad esta última que no se ha concretado, al menos hasta la fecha). Al respecto también, hay otra cuestión referida a la interpretación de las tres clases de decretos que son regulados por la ley 26.122 y el criterio dinámico que han ido adoptando los integrantes de la Comisión Bicameral, en particular, y los legisladores, en general, para aceptar la validez de tales medidas. Ese temperamento ha significado que la comisión interviniente tuviera una postura amplia y flexible para analizar y dictaminar los decretos traídos a su consideración, desde su puesta en funcionamiento en 2006 hasta la actualidad. Esta pauta interpretativa amplia, consolidada por esta comisión durante el transcurso de los años, posibilitó, por ejemplo, que la comisión dictaminara a favor de la validez de los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo aun cuando el Congreso Nacional se encontrara en período de sesiones ordinarias. Del mismo modo, permitió que la comisión haya adoptado una interpretación válida sobre lo que es entendido como de “necesidad y urgencia” en el razonamiento de que tales requisitos son autosuficientes si se verifican en las circunstancias esgrimidas que motivaron al decreto en cuestión. Por tales motivos y de acuerdo con la información relevada, no hay motivos suficientes para desconocer la validez del decreto analizado y sí los hay, en cambio, para declarar su validez. 7. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 746/2017, y siendo que la naturaleza excepcional de la situación planteada hacía imposible esperar por los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto de necesidad y urgencia 746, del 25 de septiembre de 2017, del Poder Ejecutivo nacional. Decreto 746/2017 Pablo G. Tonelli