DNU 52/17 (feriados nacionales)

• 21 marzo, 2017
• Dictámenes

II Dictamen de minoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122– prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional y en la ley 26.122 ha considerado el expediente 32-J.G.M.-2016 referido al decreto de necesidad y urgencia 52, del 20 de enero de 2017, mediante el cual se dispuso sustituir los artículos 2°, 3° y 4° del decreto de necesidad y urgencia 1.584, del 2 de noviembre de 2010, relativos al calendario de feriados nacionales y días no laborables en todo el territorio de la Nación. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1° – Declárase la validez del decreto de necesidad y urgencia 52, del 20 de enero de 2017. Art. 2° – Comuníquese al Poder Ejecutivo. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 21 de marzo de 2017. Alejandro C. A. Echegaray. – Martín O. Hernández. – Nicolás M. Massot. – Pablo G. Tonelli. – Silvia del Rosario Giacoppo. – Luis P. Naidenoff. INFORME 1. Introducción Por medio del expediente 32-J.G.M.-2016 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido a consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto 52, del 20 de enero de 2017, del Poder Ejecutivo nacional, mediante el cual se efectuaron diversas sustituciones al decreto 1.584/10 tendientes a regular lo concerniente al régimen de feriados nacionales y días no laborables en todo el territorio de la Nación. Todo ello, de conformidad con los criterios y razones que las propias normativas alegaron en los respectivos considerandos que las fundamentan. En tal sentido, resulta preciso destacar que la decisión adoptada mediante el decreto se enmarca –y de modo esencial– dentro de aquellas decisiones que debe tomar el titular del Poder Ejecutivo nacional en tanto responsable absoluto de la administración general del país. De allí se deriva que corresponde a ese poder y de manera singular, la definición de políticas públicas relativas a la educación, al fomento de la actividad productiva y al desarrollo del turismo. Todas estas materias fueron consideradas en el decreto 52/17. A tal efecto, el decreto resolvió realizar distintas modificaciones a su inmediato anterior 1.584/10 en el entendimiento de que las disposiciones actuales vienen a garantizar el cumplimiento de dos metas que interesan a toda la sociedad: a) el cumplimiento efectivo de los días dispuestos para el ciclo lectivo, y b) el mejoramiento de la competitividad del sector productivo y su respectivo desarrollo. Por estas razones y en miras de cumplir acabadamente los objetivos arriba señalados, el decreto previó dejar sin efecto los feriados con fines turísticos que el decreto 1.584/10 había incorporado dentro del calendario de feriados nacionales y días no laborables (artículo 2°). Del mismo modo, el decreto 52/17 estableció que los feriados nacionales cuyas fechas coincidan con los días martes y miércoles se trasladen al día lunes anterior, mientras que aquellos feriados nacionales que coincidan con los días jueves o viernes pasarán a trasladarse al lunes siguiente. En ambos supuestos, es decir, traslado de un feriado nacional al lunes dispuso que aquellos que sean afectados por el respectivo cambio de día “gozarán en el aspecto remunerativo de los mismos derechos que establece la legislación actual respecto de los feriados nacionales”. Quedaron exceptuados del posible traslado dispuesto en el decreto 52/2017 los feriados nacionales correspondientes a los días 1° de enero, lunes y martes de carnaval, Viernes Santo, 1° de mayo, 25 de mayo, 9 de julio, 8 de diciembre y 25 de diciembre (artículos 1°, 2° y 3°). Un dato concreto que no puede eludirse para interpretar el verdadero alcance de la medida perseguida por el decreto bajo examen y, por consiguiente, reafirmar su plena validez y procedencia en términos constitucionales, radica en el hecho de que el Poder Ejecutivo nacional envió al Congreso de la Nación, tiempo atrás y durante 2016 (mensaje 144/2016), un proyecto de ley con iguales finalidades regulatorias que no fue debatido ni tratado. En ese sentido, va de suyo que el Poder Ejecutivo intentó obrar con la mayor previsibilidad posible –y así lo hizo–, pero la agenda legislativa no incluyó la cuestión de los feriados nacionales y, como lógica consecuencia de esa omisión, el dictado del decreto 52/17 devino ineluctable para poder implementar las mismas. Por lo tanto, es fácil advertir que el decreto en estudio vino a resolver aspectos del normal funcionamiento de la administración para el año en curso y a responder a diversas situaciones sociales que merecen una pronta e inaplazable atención, como ser, por ejemplo, el efectivo cumplimiento del ciclo lectivo de clases y un mejor desarrollo y potencial del sector productivo, tal como se expresa en los considerandos del decreto 52/17. Surge así, y de manera evidente, que el objetivo general del decreto 52/17 ha sido brindar una pronta y adecuada respuesta a dos situaciones que en lo sustancial hacen, por un lado, al logro de un país más igualitario y más competitivo y, por el otro, a dotar de un marco previsible para organizar las diferentes actividades económicas, culturales y familiares de toda nuestra sociedad. 2. Competencia de la comisión Aclarado lo anterior y de acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades previstas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo, exige que se verifique el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que esta Comisión Bicameral Permanente se expida —a través de un dictamen— acerca de la validez o invalidez de los decretos sometidos a su estudio, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite la emisión de decretos por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando se verifiquen circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia que demanden una inmediata solución legislativa que no implique de forma alguna retardo o postergación como pueden ser los plazos previstos por la Constitución para la formación y sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia y exclusiva es la sanción de leyes. 3. Objeto del decreto 52/2017 La decisión adoptada por el Poder Ejecutivo mediante el decreto 52/17 obedeció a la necesidad de modificar las disposiciones del decreto 1.584/10 por haber ponderado y observado que el régimen de feriados nacionales y días no laborables regulados por aquella norma no satisfacía las verdaderas e impostergables necesidades actuales. Además, se sustentó en que “el establecimiento de dos (2) feriados con fines turísticos por año tuvo en miras disminuir los efectos negativos de la estacionalidad del sector turístico y contribuir al desarrollo de las economías regionales, pero generó dificultades para el cumplimiento de los días dispuestos para el ciclo lectivo y afectó la competitividad del sector productivo”. Por esa razón, el decreto 52/17 previó eliminar, de ese decreto 1.584/10, los dos feriados con fines turísticos, disponer el traslado de diversos feriados nacionales al día lunes anterior o posterior según se trate de martes y miércoles o jueves y viernes respectivamente, y detallar cuáles son los días feriados que quedan exceptuados de tales traslados por entender que los mismos se refieren a fechas históricas o religiosas o internacionalmente celebradas (1° de mayo) que naturalmente y, en principio, resultan inconvenientes trasladar. Mientras que el decreto 1.584/10 tuvo un componente específico vinculado con un mejor desarrollo del sector de turismo (artículo 3°), el decreto 52/17 tiene una meta clara e indudable que se refiere a mejorar y componer la situación del sector educativo, la actividad productiva y, por supuesto, el turismo. Por ello mismo, la medida dictada se erigió como un punto de equilibrio justo entre los diferentes intereses involucrados. Suponer lo contrario, más cuando el Poder Ejecutivo instó a discutir un proyecto de ley con idénticas finalidades, es simplemente mera especulación política que resulta ajena al análisis que toca a la comisión de acuerdo con las competencias que le fueron legalmente asignadas. 4. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales Es necesario destacar que en el decreto bajo examen el Poder Ejecutivo nacional ha dejado expresa constancia en el último párrafo de los considerandos “que la presente medida se dicta en virtud de las atribuciones emergentes del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional”. Así entonces, es menester verificar que se cumpla con los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia. a) Requisitos formales El artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifique el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previstas en la norma constitucional. En el caso particular del 52/2017 se verifica que ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros juntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 7/17. Asimismo, está acreditado que el decreto 52/17 fue remitido en tiempo y forma al Congreso, toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de esta Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 30 de enero de 2017. Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío de los decretos en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. b) Requisitos sustanciales Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias excepcionales y la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes que justificarían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Vale recordar, que en el célebre caso “Verrocchi” la Corte Suprema de Justicia sostuvo que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, 19/8/1999, considerando 9°). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo” la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el ‘sublite’ es que éste tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos, 323:1934, 2/8/2000). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justificarse a la luz de parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de excepcionalidad y urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país, lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 52/17, resulta evidente la situación de gravedad y excepcionalidad que justificó su emisión, pues si el presidente no ordenaba la medida que motivó la intervención de esta comisión, continuarían todavía los efectos adversos del decreto 1.584/10 entre los que cabe resaltar el relativo a la falta de cumplimiento estricto del ciclo lectivo de ciento ochenta (180) días que, a partir de la emisión del nuevo decreto, se busca de manera definitiva garantizar. Sumadas a estas circunstancias que requerían una inmediata y urgente solución hay que añadir las expresadas en los considerandos del reglamento, cuyas referencias se efectuaron en los párrafos anteriores. En razón de lo expuesto se certifica que las circunstancias referenciadas que sustentaron la emisión del decreto 52/17 estuvieron ajustadas bajo estricto cumplimento de las pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. La medida ejecutiva dispuesta por el presidente de la Nación en el decreto aludido es un remedio razonable y eficaz para ello, pues esperar por los tiempos parlamentarios hubiese significado, a contrario sensu, un detrimentopara perfeccionar las condiciones de los tres sectores a los que persiguió el decreto 52/17: educación, productividad y turismo. 5. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad para el dictado del decreto 52/17 corresponde aclarar por qué el trámite parlamentario para la formación y sanción de las leyes se hubiese presentado como una alternativa inconveniente para los derechos y garantías de los integrantes de la sociedad, como de los sectores institucionales y educativos involucrados. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, considerando 9°). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son muchas veces incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación. Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en una u otra Cá- mara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse su tratamiento en reuniones de asesores, las eventuales consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, el debate en el marco de la comisión, las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada Cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del reglamento del Senado y artículo 1° de la resolución de la presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el Orden del Día (artículo 113, reglamento de la Cámara de Diputados). A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse finalmente los que correspondan a su tratamiento en las Cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). En resumidas cuentas, los efectos adversos producidos por el decreto 1.584/10, en las dificultades para el cumplimiento de los días dispuestos para el ciclo lectivo, en las afectaciones específicas a la competitividad del sector productivo, y en la falta de consideración de políticas públicas en lo relativo a educación, al fomento de la actividad productiva, y al desarrollo del turismo, representaron para el presidente de la Nación una cuestión de grave urgencia cuya solución imponía que se adopte inmediatamente una medida que remedie los perjuicios y las desventajas que significaban. Cuando esta medida puede ser materializada por medio de una ley formal o un reglamento de necesidad y urgencia, se erige aquella que más rápido subsane –dentro de los márgenes constitucionales– el derecho lesionado o postergado. Esperar por los trámites parlamentarios con sus correspondientes rigorismos formales, hubiese implicado privar de eficacia temporal a la solución legislativa para reparar los menoscabos de los sectores sociales y económicos damnificados. En consecuencia, conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afirmar que el decreto 52/17constituye una eficaz y adecuada solución legislativa –de carácter urgente y excepcional– que busca garantizar la protección de los derechos e intereses de los sectores sociales y económicos más altamente comprometidos. 6. Práctica institucional En materia de decretos de necesidad y urgencia que responden a fines similares a los perseguidos por el decreto, no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación. Nos referimos de ese modo al antecedente inmediato e ineludible que constituye el decreto de necesidad y urgencia 1.584/10. El dictamen favorable de esta comisión respecto de ese decreto puede verse en el Orden del Día Nº 817/2012. Del mismo modo, fue emitido en su momento el decreto de necesidad y urgencia 2.226/15 para trasladar, con carácter excepcional, sólo para el año 2015, el feriado nacional establecido para el 20 de Noviembre de 2015, al 27 del mismo mes. Este decreto también obtuvo dictamen favorable de esta comisión en los órdenes del día 2.682 (Diputados) y 819 (Senado). Otro antecedente posible de ser mencionado es el decreto 810/03 que trasladó, con carácter excepcional para ese año, el feriado nacional del 12 de Octubre al lunes 13 de octubre de 2003. El orden del día, que contiene el dictamen de mayoría es el 332/07. De manera tal que es posible afirmar que existe una doctrina, elaborada y consagrada por el Congreso Nacional de acuerdo con la cual es válido que el Poder Ejecutivo nacional sea el que determine cuales son los días que corresponde a los feriados nacionales y días no laborables en todo el territorio de la Nación. No puede haber dudas, en ese sentido, de que la interpretación auténtica del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional y de la ley 26.122, es la que rea liza esta Comisión de Trámite Legislativo, de acuerdo con la competencia que ambas normas le han asignado y en la medida, claro está, de que esa interpretación no sea modificada por el pleno de cualquiera de las Cámaras del Congreso o por los jueces de la Nación (posibilidad esta última que no se ha concretado, al menos hasta la fecha). Al respecto también, hay otra cuestión referida a la interpretación de las tres clases de decretos que son regulados por la ley 26.122 y el criterio dinámico que han ido adoptando los integrantes de la Comisión Bicameral en particular y los legisladores en general para aceptar la validez de tales medidas. Ese temperamento ha significado que la comisión interviniente tuviera una postura amplia y flexible para analizar y dictaminar los decretos traídos a su consideración, desde su puesta en funcionamiento en 2006 hasta la actualidad. Esta amplia pauta interpretativa, consolidada por esta comisión durante el transcurso de los años, posibilitó, por ejemplo, que la comisión dictaminara a favor de la validez de los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo aun cuando el Congreso Nacional se encontrara en período de sesiones ordinarias. Del mismo modo, permitió que la Comisión haya adoptado una interpretación válida sobre lo que es entendido como de “necesidad y urgencia” en el razonamiento de que tales requisitos son autosuficientes si se verifican en las circunstancias esgrimidas que motivaron al decreto en cuestión. En definitiva, entonces, desde hace ya largo tiempo se mantienen y fortalecen las mismas prácticas legislativas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional que permiten modificar el régimen de los feriados nacionales y de los días no laborables mediante decretos de necesidad y urgencia, tal como ha sucedido en el caso bajo análisis. Por tales motivos y de acuerdo con la información relevada, no hay motivos suficientes para desconocer la validez del decreto analizado y sí los hay, en cambio, para declarar su validez. 7. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 52/17, y siendo que la naturaleza excepcional de la situación planteada hacía imposible esperar por los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto de necesidad y urgencia 52, del 20 de enero de 2017 del Poder Ejecutivo nacional. Decreto 52/17 Pablo G. Tonelli