DNU 256/16 (escuchas telefónicas)

• 25 febrero, 2016
• Dictámenes

I Dictamen de mayoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122– prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional, y en la ley 26.122, ha considerado el expediente 22-J.G.M.-2015 referido al decreto 256 del Poder Ejecutivo nacional del 24 de diciembre de 2015, mediante el cual se transfi ere el Departamento de Interceptación y Captación de las Comunicaciones (DICOM) a la órbita de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y se deroga el artículo 21 de la ley 25.520, que fuera sustituido por el artículo 17 de la ley 27.126. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1° – Declárase la validez del decreto 256 del 24 de diciembre de 2015. Art. 2° – Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 16 de febrero de 2016. Luis Petcoff Naidenoff. – Adolfo Rodríguez Saá. – Nicolás M. Massot. – Mario R. Negri. – Luis A. Pérez. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Ángel Rozas. INFORME 1. Introducción Por medio del expediente 22-J.G.M.-2015, el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido a consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto de necesidad y urgencia 256/2015, por el cual se dispuso transferir el Departamento de Interceptación y Captación de las Comunicaciones a la órbita de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y derogar el artículo 21 de la ley 25.520 (texto según artículo 17 de la ley 27.126). De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades aludidas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con la que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo exige que se verifi que el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que poste riormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite el ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando las circunstancias hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia es la sanción de leyes. 2. Cuestiones preliminares Con carácter previo al análisis de la validez del decreto 256/2015, corresponde referenciar brevemente la cuestión vinculada a la interceptación y captación de las comunicaciones en nuestro derecho positivo, a fi n de dar sustento argumentativo al presente dictamen y poner en contexto los motivos que determinaron la emisión del decreto en estudio. La Ley de Inteligencia Nacional, 25.520, sancionada el 27 de noviembre de 2001, dispuso la creación –en el ámbito de la Secretaría de Inteligencia– de la Dirección de Observaciones Judiciales (DOJ), como el único órgano del Estado encargado de ejecutar las interceptaciones de cualquier tipo autorizadas u ordenadas por la autoridad judicial competente (artículo 21). Posteriormente, la ley 27.126, sancionada el 25 de febrero 2015, transfi rió al ámbito de la Procuración General de la Nación del Ministerio Público, la Dirección de Observaciones Judiciales y sus delegaciones, y estableció que la misma “…será el único órgano del Estado encargado de ejecutar las interceptaciones o captaciones de cualquier tipo autorizadas u ordenadas por la autoridad judicial competente” (artículo 17). Asimismo, la ley transfi rió los bienes, presupuesto vigente, activos y patrimonio afectados a la Dirección de Observaciones Judiciales, a la Procuración General de la Nación del Ministerio Público (artículo 24). Al poco tiempo, a través de la resolución PGN 2067/2015, del 7 de julio de 2015, se resolvió la incorporación de la Dirección de Observaciones Judiciales (DOJ), a la órbita de la Dirección General de Investigaciones y Apoyo Tecnológico a la Investigación Penal de la Procuración General, con el nombre de Departamento de Interceptación y Captación de las Comunicaciones (DICOM) conforme se indica en el artículo 2° de la mencionada resolución. En las condiciones expuestas, la situación mereció una pronta y urgente adecuación por parte del nuevo titular del Poder Ejecutivo, pues advirtió que, tal como surge de los considerandos del decreto, el rol y las competencias en materia de interceptación y comunicaciones establecidas en la órbita del Ministerio Público en los términos de las normas y resolución manifestadas, atentan contra el debido proceso legal y las garantías de inviolabilidad de las comunicaciones reconocidas en los artículos 18 y 19 de la Constitución Nacional. Como consecuencia de ello, al efecto de asegurar en forma fi el y oportuna las garantías señaladas y al estar el Congreso de la Nación en receso hasta el 1° de marzo de 2016, el presidente de la Nación en acuerdo general de ministros consideró impostergable corregir las irregularidades indicadas mediante el dictado del decreto 256/2015. 3. Objeto del decreto 256/2015 El decreto 256/2015, como ya se señaló, transfi rió el Departamento de Interceptación y Captación de las Comunicaciones (DICOM) a la órbita de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con la totalidad del personal, bienes, presupuesto vigente, activos y patrimonio afectados. Asimismo, el reglamento derogó el artículo 21 de la ley 25.520, sustituido por el artículo 17 de la ley 27.126, y dispuso que la Corte Suprema dicte su propio reglamento a la mayor brevedad posible de acuerdo con las nuevas funciones que por el mismo se le asignan en pos de salvaguardar las garantías del debido proceso legal y el derecho a la intimidad. Por otra parte, el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia, en el último párrafo de los considerandos, de que la medida se dictó en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional, y de acuerdo con los artículos 2°, 19 y 20 de la ley 26.122. En consecuencia, es menester verifi car que se cumplan los recaudos formales y sustanciales para habilitar la procedencia del decreto de necesidad y urgencia en cuestión. 4. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales a) Requisitos formales El artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifi que el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias igualmente previstas en la norma constitucional En el caso particular, se verifi ca que el decreto de necesidad y urgencia 256 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros conjuntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 3/2016. Asimismo, está acreditado que el decreto 256/2015 fue remitido en tiempo y forma, toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 11 de enero de 2016. Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. b) Requisitos sustanciales Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias que justifi carían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Vale recordar que en el célebre caso “Verrocchi” la Corte Suprema de Justicia sostuvo que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, 19/8/99, considerando 9°). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo” la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el ‘sub lite’ es que éste tenga la fi nalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos, 323:1934, 2/8/00). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justifi carse a la luz de parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país; lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 256/2015, resulta evidente que tanto la situación de gravedad institucional como el interés general de la sociedad comprometido, motivaron su inmediato dictado bajo un estricto cumplimento de pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada, como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. 5. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad del dictado del decreto 256/2015 en los términos anteriormente expresados, resta determinar si además de la pronta solución legislativa que ameritó su emisión, hubiera sido posible esperar al inicio y desarrollo de la actividad parlamentaria. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, considerando 9°). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son, muchas veces, incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación. Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en alguna u otra cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse por su tratamiento en reuniones de asesores, por las consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, por el mismo debate suscitado en el marco de la comisión, por las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del Reglamento de la Cámara de Senadores y artículo 1° de la resolución de la presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el orden del día (artículo 113, Reglamento de la Cámara de Diputados). A todos los plazos involucrados deberán adicionarse fi nalmente los que correspondan a su tratamiento en las cámaras, con las correspondientes pautas y procedi mientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). En defi nitiva, y conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afi rmar que el decreto 256/2015 se erige como efi caz solución legislativa –de carácter urgente– a fi n de garantizar la protección de los derechos individuales garantizados por la Constitución Nacional y también el buen funcionamiento del gobierno y la protección de intereses de toda la sociedad. 6. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 256/2015, y siendo que la naturaleza de la situación planteada haría imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto del Poder Ejecutivo nacional 256 del 24 de diciembre de 2015. Luis Petcoff Naidenoff. – Adolfo Rodríguez Saá. – Nicolás M. Massot. – Mario R. Negri. – Luis A. Pérez. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Ángel Rozas.