DNU 2/17 (modificación ley de ministerios)

• 10 febrero, 2017
• Dictámenes

SUMARIO: Declaración de validez del decreto 2 de fecha 2 de enero de 2017, por el cual se modifican la Ley de Ministerios, ley 22.520 y sus modificatorias, y la ley 26.168 a fin de optimizar el cumplimiento de los objetivos y misiones de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR). (31-J.G.M.-2016.) Dictamen de comisión Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122– prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional, y en las disposiciones de la ley 26.122, ha considerado el expediente 31-J.G.M.-2016 referido al decreto del Poder Ejecutivo nacional 2, del 2 de enero de 2017, mediante el cual se modifica: a) la Ley de Ministerios (ley 22.520, texto ordenado por decreto 438/92, y sus modificatorias) a fin de adecuar la organización ministerial de gobierno al cumplimiento de los objetivos previstos por el presidente de la Nación vinculados al mejor desarrollo de aquellas áreas que tienen especial importancia con la financiación del Estado y la distribución de los recursos públicos; y b) el artículo 2º de la ley 26.168 en miras de optimizar el cumplimiento de los objetivos y misiones de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR). En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1º – Declárase la validez del decreto 2, del 2 de enero 2017. Art. 2º – Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 2 de febrero de 2017. Luis Petcoff Naidenoff. – Martín O. Hernández. – Raúl J. Pérez. – Luis A. Petri. – Juan M. Abal Medina. – Juan M. Pais. – Álvaro G. González. – Pablo G. Tonelli. – Ernesto Félix Martínez. INFORME 1. Introducción Por medio del expediente 31-J.G.M.-2016, el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido para consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en el procedimiento contemplado por la ley 26.122, el decreto de necesidad y urgencia 2/2017, por el cual se dispuso, por un lado, modificar la Ley de Ministerios (ley 22.520, texto ordenado por decreto 438/92 y sus modificatorias) y, por el otro, optimizar, a través de la intervención del Poder Ejecutivo en la selección del funcionario a cargo de la presidencia de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo y una mayor jerarquización del mismo, el cumplimiento de los objetivos y misiones del referido organismo. En el primer supuesto, y como es de público y notorio conocimiento, se dispuso dividir el Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas en dos nuevos ministerios que se denominaron, respectivamente, “Ministerio de Hacienda” y “Ministerio de Finanzas”. Al respecto, el decreto 2/2017 estableció sus respectivas competencias y, además, previó que la Unidad de Investigación Financiera quede bajo la órbita del Ministerio de Finanzas en razón de los cometidos asignados al mismo y dado que, en lo que importa aquí, los objetivos de la unidad especial señalada y del ministerio creado se encuentran estrechamente vinculados, en tanto se refieran al aspecto financiero de orden internacional. Asimismo, el decreto bajo examen modificó, como antes anticipamos, el artículo 2º de la ley 26.168 para establecer –únicamente y solamente en lo concerniente a la presidencia de tal organismo– que el presidente de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) será designado, a partir de ahora, por el Poder Ejecutivo nacional y que tal funcionario tendrá rango y jerarquía de secretario. De ese modo, se sustituyó de la presidencia de ACUMAR al titular de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinete de Ministros que antes preveía el artículo señalado. Por otra parte, el decreto estableció las sustituciones de las expresiones y denominaciones pertinentes dado que las normas vigentes aluden a los nuevos ministerios creados como si fuesen uno solo y, por ende, el mismo ministerio (artículos 4º y 5º). En resumen, la decisión adoptada por el presidente de la Nación obedeció a criterios razonables y lógicos que se encuentran inmersos dentro de las potestades constitucionales que hacen al ejercicio eficiente y eficaz de quien detenta la máxima jefatura de gobierno. 2. Competencia de la comisión Aclarado lo anterior, y de acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades previstas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo exige que se verifique el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que esta Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite la emisión de decretos por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando se verifiquen circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia que demanden una inmediata solución legislativa que no implique de forma alguna retardo o postergación como pueden ser los plazos previstos por la Constitución para la formación y sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia y exclusiva es la sanción de leyes. 3. Objeto del decreto 2/2017 El decreto 2, del 2 de enero de 2017, tuvo por finalidad dividir al Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas –creado por el decreto 13/2015– en dos ministerios: el de Hacienda y el de Finanzas. De esta manera, el presidente de la Nación ha determinado expresamente, como corresponde, las competencias de las dos nuevas estructuras ministeriales. Para el Ministerio de Hacienda se ha establecido que es competente para asistir al presidente de la Nación y al jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo inherente a la política económica, presupuestaria e impositiva, a las relaciones económicas y fiscales con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En lo particular, se le atribuyó competencia para: 1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas del área de su competencia. 2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el Poder Ejecutivo nacional. 3. Entender en la elaboración y control de ejecución del Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos de la Administración Nacional, así como también en los niveles del gasto y de los ingresos públicos. 4. Entender en la recaudación y distribución de las rentas nacionales, según la asignación de presupuesto aprobado por el Honorable Congreso de la Nación y en su ejecución conforme a las pautas que decida el jefe de Gabinete de Ministros con la supervisión del Poder Ejecutivo nacional. 5. Entender en lo referente a la contabilidad pública y en la fiscalización de todo gasto e inversión que se ordene sobre el Tesoro de la Nación. 6. Entender en la elaboración, aplicación y fiscalización del régimen impositivo y aduanero. 7. Entender en lo relativo a los programas vinculados a la administración y liquidación de los bienes, derechos y obligaciones remanentes de las empresas o entidades que hayan sido privatizadas, disueltas o que dejen de operar por cualquier causa. 8. Entender en los aspectos atinentes a la normalización patrimonial del sector público nacional. 9. Entender en la acuñación de monedas e impresión de billetes, timbres, sellos, papeles fiscales, otros valores y otros impresos oficiales de similares características. 10. Entender en la legislación de saldos de deudas a cargo de la administración nacional. 11. Entender en la programación macroeconómica a corto, mediano y largo plazo y en la orientación de los recursos acorde con la política nacional en materia regional. 12. Participar en las negociaciones y modificaciones de los contratos de obras y servicios públicos. 13. Evaluar los resultados de la política económica nacional y la evolución económica del país. 14. Participar en la conformación y administración de los regímenes de precios índices. 15. Entender en la política monetaria y cambiaria con arreglo a las atribuciones que le competen al Banco Central de la República Argentina. Respecto al Ministerio de Finanzas se le confirió competencia para asistir al presidente de la Nación y al jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo inherente al financiamiento del sector público nacional, a la preservación del crédito público de la Nación, y a las relacionales financieras con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y en particular para: 1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas del área de su competencia. 2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el Poder Ejecutivo nacional. 3. Entender en la elaboración y seguimiento de las necesidades de financiamiento del Tesoro Nacional y participar en la elaboración del Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos de la Administración Pública Nacional en el área de su competencia. 4. Entender en lo referido al crédito y a la deuda pública. 5. Supervisar y coordinar las acciones de las entidades financieras oficiales nacionales. 6. Participar en la elaboración del régimen impositivo relacionado con el mercado de capitales, el mercado asegurador y el crédito público de la Nación. 7. Participar en la elaboración del plan de inversión pública y en el análisis de la estructuración financiera en el ámbito de su competencia. 8. Entender en el régimen de mercados de capitales. 9. Entender en todo lo relacionado con el régimen de seguros y reaseguros. 10. Entender en la autorización de operaciones de crédito interno y externo del sector público nacional, incluyendo los organismos descentralizados y empresas del sector público, de los empréstitos públicos por cuenta del Gobierno de la Nación y de otras obligaciones con garantías especiales, o sin ellas, así como entender en las operaciones financieras del mismo tipo que se realicen para necesidades del sector público provincial, municipal y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cuando se trate de preservar el crédito público de la Nación. 11. Entender en las negociaciones internacionales de naturaleza monetaria y financiera y en las relaciones con los organismos monetarios y financieros internacionales. 12. Participar en las negociaciones internacionales de naturaleza económica. 13. Intervenir en las relaciones con los organismos económicos internacionales. Por otra parte y como antes señalamos, se modificó el artículo 2º de la ley 26.168 con la finalidad de dotar al funcionario a cargo de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) con el grado y cargo de secretario de Estado, dependiente del Poder Ejecutivo nacional. Todo ello, claro está, en función del análisis y de las metas fijadas por el presidente de la Nación para cumplir de manera eficaz y eficiente con el plan de gobierno trazado para ambas situaciones a las que alude el decreto 2/2017: la económica y la referida al medio ambiente. 3. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales Es necesario destacar que el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia, en el último párrafo de los considerandos del decreto que la presente medida se dictó en virtud de las atribuciones emergentes del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. Así entonces, es menester verificar que se cumpla con los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia. a) Requisitos formales El artículo 99, inciso 3 de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifique el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previstas en la norma constitucional. En el caso particular, se verifica que el decreto de necesidad y urgencia 2/2017 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros juntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 3/2017. Asimismo, queda probado que el decreto 2/2017 fue remitido en tiempo y forma toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 16 de enero de 2017. Tratándose de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. b) Requisitos sustanciales Ahora bien, para que la excepcional atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias excepcionales y la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes que justificarían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Vale recordar, que en el célebre caso “Verrocchi” la Corte Suprema de Justicia sostuvo que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, 19/8/1999, considerando 9). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo” la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sublite es que éste tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos, 323:1934, 2/8/2000). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justificarse acorde a parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de excepcionalidad y urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país; lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 2/2017, del 2 de enero del mismo año, resulta evidente la excepcionalidad que motivó su sanción y que exige tanto la jurisprudencia antes relevada como las normas en juego para su validación; pues no es posible sostener seriamente que un gobierno deba esperar un debate parlamentario para poder organizar, ejecutar y hacer cumplir las funciones para las que fue democráticamente elegido. Al mismo tiempo, un análisis objetivo de las razones invocadas en el decreto bajo estudio, nos hace concluir que ellas resultan por demás suficientes y atinadas para reconocer su procedencia mediante la emisión de un decreto de necesidad y urgencia. Sumadas a estas circunstancias que requerían una inmediata y urgente solución hay que añadir las expresadas en los considerandos del reglamento. Se dice allí que “la urgencia en la adopción de la presente medida hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes”. En razón de lo expuesto se certifica que las circunstancias referenciadas que sustentaron la emisión del decreto, estuvieron ajustadas bajo estricto cumplimento de las pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada, como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. La medida ejecutiva dispuesta por el presidente de la Nación es un remedio razonable y eficaz para ello, pues esperar por los tiempos parlamentarios hubiese significado, a contrario sensu, un detrimento para el mejor funcionamiento de la administración en los aspectos señalados. Cabe además recordar, a modo de ejemplo, que en 2015 el gobierno anterior sancionó el decreto de necesidad y urgencia 815, del 12 de mayo de 2015, –validado por la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122– que tuvo por finalidad transferir competencias en materia electoral de un ministerio (Ministerio del Interior y Transporte) a otro (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos). Más aún, durante el año 2014 esta misma comisión validó el decreto de necesidad y urgencia 641, del 6 de mayo de 2014, por el que se creó el Ministerio de Cultura. 4. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad del dictado del decreto 2/2017 en los términos anteriormente expresados, resta determinar si además de la pronta solución legislativa que ameritó su emisión, hubiera sido posible esperar al inicio y desarrollo de la actividad parlamentaria. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, considerando 9). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son, muchas veces, incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación. Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en alguna u otra Cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse por su tratamiento en reuniones de asesores, por las consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, por el mismo debate suscitado en el marco de la comisión, por las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada Cá- mara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del Reglamento de la Cámara de Senadores y artículo 1º de la Resolución de la Presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el Orden del Día (artículo 113 Reglamento de la Cámara de Diputados). A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse finalmente los que correspondan a su tratamiento en las Cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). En definitiva, y conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afirmar que el decreto 2/2017 se erige como pronta solución legislativa –de carácter urgente y excepcional– que busca garantizar el mejor funcionamiento de la organización administrativa centralizada. 5. Práctica institucional En materia de decretos de necesidad y urgencia que responden a fines similares a los perseguidos con el decreto 2/2017, no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación. Nos referimos, de ese modo, a la práctica legislativa –de carácter constante– de controlar en el Congreso Nacional continuamente los reglamentos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo nacional que tuvieron por objeto modificar la Ley de Ministerios. Cabe recordar que de forma previa al dictado del presente decreto se emitieron otros tantos con el mismo carácter. Así entonces, se han emitido sucesivamente los decretos de necesidad y urgencia 13/2015, 815/15 y 641/14 –que antes citamos– entre tantos otros. El dictamen favorable de esta comisión respecto de los decretos de necesidad y urgencia citados y que dispusieron modificaciones a la Ley de Ministerios puede verse en los órdenes del día 1/2015, 2288/2015 y 130/2014. De manera tal es posible afirmar que existe una doctrina, elaborada y consagrada por el Congreso Nacional a lo largo de los últimos años, de acuerdo con la cual es válido que el Poder Ejecutivo nacional modifique la Ley de Ministerios mediante decretos de necesidad y urgencia. Y que la evaluación de las circunstancias de hecho determinantes de la necesidad y urgencia es privativa de ese poder y, salvo casos excepcionales, corresponde que el Congreso acepte el resultado de esa ponderación realizada por el presidente de la Nación. No puede haber dudas, en ese sentido, de que la interpretación auténtica del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional y de la ley 26.122, es la que realiza esta Comisión de Trámite Legislativo, de acuerdo con la competencia que ambas normas le han asignado y en la medida, claro está, de que esa interpretación no sea modificada por el pleno de cualquiera de las Cámaras del Congreso o por los jueces de la Nación (posibilidad esta última que no se ha concretado, al menos hasta la fecha). Por tales motivos y de acuerdo con la información relevada, no hay motivos suficientes para desconocer la validez del decreto analizado y sí los hay, en cambio, para declarar su validez. 6. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 2/2017, siendo que la naturaleza excepcional de la situación planteada haría imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la Comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto del Poder Ejecutivo nacional 2, del 2 de enero de 2017. Pablo G. Tonelli