DNU 160/17 (prorroga de inscripción de nacimientos de niños recién nacidos)

• 4 abril, 2017
• Dictámenes

SUMARIO: Declaración de validez del decreto 160 de fecha 9 de marzo de 2017, por el cual se prorroga por el termino de un año, desde el 12 de marzo de 2017, el régimen administrativo para la inscripción de nacimientos de niños recién nacidos y hasta doce años de edad, y para las personas mayores de 12 años que residen en el territorio de la Nación y acrediten su pertenencia a pueblos indígenas, y eximición del pago de multas y sanción a quienes hayan incurrido en las conductas tipifi cadas en la ley 17.671. (5-J.G.M.-2017.) I. Dictamen de comisión. II. Dictamen de comisión. I Dictamen de comisión Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122–, prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional, ha considerado el mensaje 5/2017 (J.G.M.) referido al decreto 160 del Poder Ejecutivo nacional, del 9 de marzo de 2017, mediante el cual se dispuso lo siguiente: a) prorrogar por el término de un año, a contar desde el 12 de marzo de 2017, con carácter excepcional y prorrogable por un año más, el régimen administrativo para la inscripción de nacimientos de niños recién nacidos y de hasta doce años de edad en los casos que no hubiese sido inscrito su nacimiento o cuya inscripción estuviese aún en trámite; b) prorrogar por idéntico término para inscribir a todas las personas mayores de 12 años que residan en el territorio de la Nación y que acrediten su pertenencia a pueblos indígenas; y c) eximir, durante la vigencia del decreto, el pago de las multas y cualquier tipo de sanción a quienes hubieren incurrido en las conductas tipifi cadas en el artículo 37 de la ley 17.671 y sus modifi catorias. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1° – Declárase la validez del decreto de necesidad y urgencia 160, del 9 de marzo de 2017. Art. 2° – Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 4 de abril de 2017. Martín O. Hernández. – Raúl J. Pérez. – Luis Petcoff Naidenoff. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. INFORME 1. Introducción Por medio del mensaje 16/17 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido a consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto 160 del Poder Ejecutivo nacional, del 9 de marzo de 2017, mediante el cual se ordenó, en lo que interesa, lo siguiente: a) prorrogar por el término de un año, a contar desde el 12 de marzo de 2017, con carácter excepcional y prorrogable por un año más, el régimen administrativo para la inscripción de nacimientos de niños recién nacidos y de hasta doce años de edad en los casos en que no hubiese sido inscrito su nacimiento o cuya inscripción estuviese aún en trámite; b) prorrogar por idéntico término el plazo para inscribir a todas las personas mayores de 12 años que residan en el territorio de la Nación y que acrediten su pertenencia a pueblos indígenas; y c) eximir en ambos casos y durante la vigencia del decreto, el pago de las multas y cualquier tipo de sanción a quienes hubieren incurrido en las conductas tipifi cadas en el artículo 37 de la ley 17.671 y sus modifi catorias. De acuerdo con los argumentos vertidos en los considerandos del decreto en análisis, corresponde afi rmar que la prórroga anual dispuesta por el decreto 160/17 se enmarca dentro de todas aquellas medidas ejecutivas, de carácter altamente positivo, que desde el año 2009, viene adoptando invariablemente el Poder Ejecutivo nacional en torno al problema referido a la inscripción regular de los nacimientos de los niños. En tal sentido, cabe tener presente que a través de la emisión sucesiva de los decretos 90/09, 92/10, 278/11, 294/12, 339/13, 297/14, 406/15 y 459/16, se prorrogaron de manera excepcional –y siempre por términos anuales– las obligaciones y plazos legales que surgen de la ley 26.413. Las excepciones instrumentadas por los decretos antes detallados han tenido la misma fi nalidad que el recientemente emitido, en tanto todos suponen una garantía para acceder, luego de inscrito el nacimiento, al documento nacional de identidad como medio para lograr el pleno goce de todos los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico vigente. Además de ello, no hay que perder de vista que el decreto también repite la política vinculada a la inscripción de los niños mayores de doce años que pertenezcan a pueblos indígenas dentro del territorio de la Nación; y en ambos casos, se exime a quienes hubieren incurrido en las conductas detalladas en el artículo 37 de la ley 17.671 y sus modifi catorias, de las sanciones y faltas allí indicados (multa cuyo importe será equivalente a la tasa vigente a la fecha que se cumpla con la obligación que se trate), como así también de la multa prevista en el artículo 91 de la ley 26.413. En defi nitiva, garantizar la inscripción, el registro y la documentación de las personas no sólo importa hacer efectivos los compromisos internacionales asumidos por el Estado argentino, sino también evitar la afectación de otros derechos de las personas originada por la falta de cumplimiento de dichos actos. La posesión del documento nacional de identidad, como se expresa en los considerandos del decreto, garantiza el pleno ejercicio de los derechos sociales, cívicos y políticos, tales como acceder a la escuela primaria, ser atendido en establecimientos de salud, transitar libremente, salir y entrar del país, trabajar, contraer matrimonio, reconocer hijos, elegir y ser elegido para ocupar cargos políticos, entre otros. Además, contribuye a la conformación de un registro de datos que refl eje todo el potencial humano de la Nación, sin excepción ni discriminación. Todo esto se traduce en que la inscripción y documentación de todos los sectores de la sociedad, resulta de imperiosa necesidad, pues con ello se procura con tinuar con la política de Estado destinada a asegurar a todos los sectores de la sociedad, el ejercicio del derecho a la identidad y a la identifi cación de las personas. Por lo tanto y dado el alcance de la decisión ejecutiva materializada mediante el decreto 160/17, nos permitimos citar las oportunas y siempre ilustrativas refl exiones del Nobel de literatura, José Saramago, que en su “Carta abierta a la solidaridad” de 1998 en la que señaló que “la identidad de una persona no es el nombre que tiene, el lugar donde nació, ni la fecha en que vino al mundo. La identidad de una persona consiste, simplemente, en ser, y el ser no puede ser negado. Presentar un papel que diga cómo nos llamamos y dónde y cuándo nacimos es tanto una obligación legal como una necesidad social. Nadie, verdaderamente, puede decir quién es, pero todos tenemos derecho de poder decir quiénes somos para los otros. Para eso sirven los papeles de identidad. Negarle a alguien el derecho de ser reconocido socialmente es lo mismo que retirarlo de la sociedad humana. Tener un papel para mostrar cuando nos pregunten quiénes somos es el menor de los derechos humanos (porque la identidad social es un derecho primario), aunque es también el más importante (porque las leyes exigen que de ese papel dependa la inserción del individuo en la sociedad). Si alguien pide que su identidad sea reconocida documentalmente, la ley no puede hacer otra cosa que no sea registrar ese hecho y ratifi carlo. Negar un documento es, de alguna forma, negar el derecho a la vida…”. En consecuencia, va de suyo que toda medida que busque ser un instrumento que sirva para garantizar los derechos humanos fundamentales de todos los habitantes del país es consecuencia inmediata del reconocimiento de prerrogativas inherentes a la condición de persona que el Estado debe ejecutar y asegurar. 2. Competencia de la comisión Aclarado lo anterior y de acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades previstas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo, exige que se verifi que el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que esta Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite la emisión de decretos por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando se verifi quen circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia que demanden una inmediata solución legislativa que no implique de forma alguna retardo o postergación como pueden ser los plazos previstos por la Constitución para la formación y sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia y exclusiva es la sanción de leyes. 3. Objeto del decreto 160/17 La decisión adoptada por el Poder Ejecutivo nacional mediante el decreto 160/17 obedeció a la necesidad de prorrogar la situación de irregularidad de aquellos niños que con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 26.413 no habían sido debidamente inscritos. Por esa razón, el artículo 1° del decreto previó lo siguiente: “Establécese, por el término de un (1) año contado a partir del 12 de marzo de 2017 y con carácter excepcional, prorrogable por un (1) año más, un régimen administrativo para la inscripción de nacimientos de niños recién nacidos y de hasta doce (12) años de edad, en los casos en que no hubiese sido inscrito su nacimiento o cuya inscripción estuviese aún en trámite”. Acto seguido, en el decreto 160/17, se regula todo lo referido al procedimiento que debe realizarse para efectivizar debidamente la inscripción de los niños. Así entonces, se estableció que se deben acreditar ciertos extremos, tales como: a) certifi cado negativo de inscripción de nacimiento expedido por la autoridad con competencia en el presunto lugar de nacimiento, y b) para el caso de que uno o ambos progenitores carecieran de documento nacional de identidad, se requerirá la presencia de dos testigos mayores de edad con documento nacional de identidad a fi n de acreditar la identidad del o los progenitores, dejándose constancia de: nombre, apellido, sexo, domicilio y edad de todos los intervinientes. De estar frente al supuesto de progenitores extranjeros, éstos deberán acompañar un documento de identidad reconocido por los tratados internacionales o pasaporte del país de origen (artículo 5°). Por otra parte, y tal como lo hemos señalado, el decreto previó otorgar el mismo plazo de prórroga de un año contado a partir del 12 de marzo de 2017, para poder inscribir a todas las personas mayores de 12 años que pertenezcan a pueblos indígenas y que residan en el territorio de la Nación (artículo 11). Finalmente, son de destacar las previsiones que eximen de ciertas responsabilidades por la falta de inscripción de los nacimientos en término (artículo 8° y artículo 9°) y la gratuidad del trámite para el otorgamiento del documento nacional de identidad (artículo 7°). 4. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales Es necesario destacar que el Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia, en el último párrafo de los considerandos del decreto, de que la presente medida se dictó en virtud de las atribuciones emergentes del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. Así entonces, es menester verifi car que se cumpla con los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia. a) Requisitos formales El artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifi que el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de esos recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previstas en la norma constitucional. En el caso particular, se verifi ca que el decreto de necesidad y urgencia 160/17 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros juntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 16/17. Asimismo, está acreditado que el decreto 160/17 fue remitido en tiempo y forma al Congreso, toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de esta Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 14 de marzo de 2017. Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. b) Requisitos sustanciales Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias excepcionales y la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes que justifi carían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Vale recordar, que en el célebre caso “Verrocchi” la Corte Suprema de Justicia sostuvo que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos: 322-1726, 19/8/1999, considerando 9°). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo”, la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sublite es que éste tenga la fi nalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos: 323-1934, 2/8/2000). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justifi carse acorde a parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de excepcionalidad y urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país; lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 160/17, resulta evidente la situación de gravedad y excepcionalidad que justifi có su emisión; pues a la luz de las distintas situaciones que hemos aludido al comenzar el informe, resultó por demás necesario e ineludible instrumentar, a través de una política continua que se ejecuta desde 2009 al presente por sendos decretos, el modo en que pueden regularizarse las inscripciones de los nacimientos de los niños y personas involucradas. En razón de lo expuesto se certifi ca que las circunstancias referenciadas que sustentaron la emisión del decreto estuvieron ajustadas al estricto cumplimiento de las pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. La medida ejecutiva dispuesta por el presidente de la Nación es un remedio razonable y efi caz para ello, pues esperar por los tiempos parlamentarios hubiese signifi cado, a contrario sensu, un perjuicio inaceptable para todos aquellos niños y personas que deben gozar plenamente –y en iguales condiciones– de los derechos fundamentales que las propias leyes les reconocen. 5. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad para el dictado del decreto 160/17, corresponde aclarar por qué el trámite parlamentario para la formación y sanción de las leyes se hubiese presentado como una alternativa inconveniente para los derechos y garantías de los benefi ciarios o destinatarios directos de las previsiones presupuestarias modifi cadas. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos: 322-1726, considerando 9°). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son, muchas veces, incompatibles con la urgencia que amerita la solución de una determinada situación. Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en alguna u otra Cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse su tratamiento en reuniones de asesores, las eventuales consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, el debate en el marco de la comisión, las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada Cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del reglamento del Senado y artículo 1° de la resolución de la Presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el orden del día (artículo 113, reglamento de la Cámara de Diputados). A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse fi nalmente los que correspondan a su tratamiento en las Cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). En resumidas cuentas, la situación que resolvió el decreto 160/17 revestía una urgencia cuya solución imponía que se adoptara inmediatamente una medida que remediara los perjuicios y las desventajas que signifi caban para los niños y personas implicadas. Esperar por los trámites parlamentarios con sus correspondientes rigorismos formales hubiese implicado privar de efi cacia temporal a la solución legislativa para reparar los menoscabos de los sectores damnifi cados. En consecuencia, conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afi rmar que el decreto 160/17 constituye una efi caz y adecuada solución legislativa –de carácter urgente y excepcional– que busca garantizar el cumplimiento de políticas sociales impostergables que hacen al derecho humano de la identidad. 6. Práctica institucional En materia de decretos de necesidad y urgencia que responden a fi nes similares a los perseguidos con el decreto 160/17, no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación. Nos referimos de ese modo a los antecedentes inmediatos e ineludibles que constituyen los decretos de necesidad y urgencia 90/09, 278/11, 339/13 y 406/15 y que hacen, en defi nitiva, al criterio de la comisión sobre esta materia en tanto ellos fueron aprobados por la misma tal como se puede ver en los diferentes órdenes del día (v. gr.: 1.918/15, 824/12, 1.874/13, entre otros). No puede haber dudas, en ese sentido, de que la interpretación auténtica del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional y de la ley 26.122, es la que realiza esta Comisión de Trámite Legislativo, de acuerdo con la competencia que ambas normas le han asignado y en la medida, claro está, de que esa interpretación no sea modifi cada por el pleno de cualquiera de las Cámaras del Congreso o por los jueces de la Nación (posibilidad esta última que no se ha concretado, al menos hasta la fecha). Al respecto, también hay otra cuestión referida a la interpretación de las tres clases de decretos que son regulados por la ley 26.122 y el criterio dinámico que han ido adoptando los integrantes de la Comisión Bicameral en particular y los legisladores en general para aceptar la validez de tales medidas. Ese temperamento ha signifi cado que la comisión interviniente tuviera una postura amplia y fl exible para analizar y dictaminar los decretos traídos a su consideración, desde su puesta en funcionamiento en 2006 hasta la actualidad. Esta pauta interpretativa amplia, consolidada por esta comisión durante el transcurso de los años, posibilitó, por ejemplo, que la comisión dictaminara a favor de la validez de los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo aun cuando el Congreso Nacional se encontrara en período de sesiones ordinarias. Del mismo modo, permitió que la comisión haya adoptado una interpretación válida sobre lo que es entendido como “necesidad y urgencia” en el razonamiento de que tales requisitos son autosufi – cientes si se verifi can en las circunstancias esgrimidas que motivaron al decreto en cuestión. Por tales motivos y de acuerdo con la información relevada, no hay motivos sufi cientes para desconocer la validez del decreto analizado y sí los hay, en cambio, para declarar su validez. 7. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 160/17, y siendo que la naturaleza excepcional de la situación planteada hacía imposible esperar por los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto de necesidad y urgencia 160, del 9 de marzo de 2017, del Poder Ejecutivo nacional. Decreto 160/2017 Pablo G. Tonelli. – Raúl J. Pérez. – Luis Petcoff Naidenoff. – Luis A. Petri.