Dictamen de minoría acerca del proyecto de ley orgánica del Ministerio Público Fiscal

• 22 junio, 2015
• Dictámenes

Dictamen de minoría
Honorable Cámara:
Las comisiones de Justicia y de Legislación Penal han considerado el proyecto de ley orgánica del Ministerio Público Fiscal (expediente 46-CD-2015), y por las razones expuestas en el informe que se acompaña y las que dará el miembro informante, se aconseja rechazar el proyecto.
Sala de comisiones, 4 de junio de 2015.

INFORME

I. Consideraciones generales
A partir de la reforma del Código Procesal Penal de la Nación (ley 27.063), el actual oficia-lismo ha propuesto reformar la ley orgánica del Ministerio Público Fiscal a fin de adecuar su composición y funcionamiento a la nueva norma adjetiva. Esta iniciativa debe exami-narse, a nuestro juicio, tanto desde una óptica general, que atienda al significado de la in-novación propuesta en el sistema de división de poderes que nos rige, como también desde una perspectiva pormenorizada, sobre cada uno de los artículos que integran el proyecto.
Desde un punto de vista general, el punto de partida del análisis supone una clara identifi-cación del rol del Ministerio Público Fiscal en nuestro esquema constitucional. En tal sen-tido, el artículo 120 de la Constitución fue incorporado en 1994 a fin garantizar que el Mi-nisterio Público sea un órgano independiente de los demás poderes del Estado; indepen-dencia que se ve reafirmada a través de la autonomía funcional que se le asigna y la autar-quía financiera. El acento puesto en esta cuestión tuvo por objeto poner fin al debate plan-teado en el orden nacional con relación a la ubicación institucional de este importante órgano del Estado; debate que tiene raíces en la historia política, pero que también res-ponde, en nuestro país, a la falta de una legislación orgánica que defina su situación y or-ganización interna.
El Ministerio Público surgió, con rasgos definidos, en el estado absolutista, a la sombra de la corona, como protector de la hacienda real y de su patrimonio. El Ministerio Público nació, por ende, vinculado a la figura del monarca, y esa vinculación se tradujo, en esos Estados, en su ubicación institucional dentro del ámbito del Poder Ejecutivo.
No obstante, esta concepción inicial se ha revelado incompatible con los postulados más elementales del gobierno republicano. Así, en paralelo con el desarrollo de los principios rectores del derecho procesal penal, se comienza asimismo a depurar el rol asignado al Ministerio Público. El resultado de esta depuración fue que se favoreciera la función re-quirente asignada a la institución y la defensa de los intereses públicos. En efecto, la nece-sidad del Ministerio Público independiente e imparcial se hizo evidente con la atenuación del sistema inquisitivo, al que le bastaba un solo órgano para practicar la investigación y resolver sobre la pena. La concepción liberal del derecho de defensa y la consagración del principio de que los jueces no deben proceder de oficio, produjo la escisión del modelo concentrado de acusación y juzgamiento, y requirió la intervención de un acusador dife-renciado de un juez independiente, a fin de asegurar el pleno respeto de los derechos y garantías individuales.
En este contexto, la disposición consagrada en 1994 en el artículo 120 de la Constitución Nacional no sólo buscó poner fin a la discusión doctrinaria en torno a la ubicación sistemá-tica de este órgano, sino que también completó la evolución institucional del Ministerio Público federal, al ubicarlo como órgano independiente tanto de los poderes públicos, que debe investigar para combatir la corrupción, como de los tribunales de justicia, ante los cuales deberá actuar.
La independencia institucional del Ministerio Público, por otra parte, se ve garantizada en la norma en análisis, a través de: 1) la autarquía financiera que se le asigna, lo que implica no sólo afectación presupuestaria, sino también capacidad de decisión en relación al ma-nejo de dichos fondos; 2) la autonomía del órgano en el ejercicio de sus funciones, someti-do sólo a la ley y a la Constitución; 3) la inmunidad de sus miembros; 4) la intangibilidad remuneratoria.
En su momento, la asamblea constituyente de 1994 optó por deferir a la ley del Congreso el modo de integración y remoción de los funcionarios del Ministerio Público así como la determinación específica de sus competencias. Pero ello no quiere decir que el Congreso pueda desligarse de los principios esenciales que, de todos modos, están plasmados en el artículo 120 de la Constitución Nacional, así como del resto de los principios que surgen de la forma representativa, republicana y federal que adopta nuestro país. Muy por el contra-rio, estos principios deben estar cabalmente garantizados, porque de lo contrario la norma reglamentaria sería inconstitucional.
En este marco, la sanción de la ley 27.063 implicó una modificación sustancial en nuestro tradicional sistema de enjuiciamiento penal. El punto central del cambio fue la adopción de un sistema acusatorio, en el cual los fiscales pasaron a tener un protagonismo decisivo, mucho mayor que en el pasado. Con este nuevo esquema, la Procuración General adquiere un rol preponderante en el ejercicio de la política criminal, al ser dotada de facultades de-cisorias respecto de la disponibilidad de la acción penal. Y así, uno de los aspectos centrales del nuevo sistema será el de quién designa a los fiscales y quién podrá ejercer una función de control a su respecto. Esta cuestión no es nueva y nos remite al debate sobre los roles y funciones de fiscales y jueces en el proceso penal que nos obligará a redefinir sus perfiles y las expectativas de la sociedad respecto de su actuación.
En la práctica, el nuevo sistema implica que toda la potestad en la persecución de los deli-tos estará a cargo de los fiscales, quienes mediante criterios que se conocen como de opor-tunidad y disponibilidad de la acción penal podrán decidir cuáles hechos delictivos se per-siguen y cuáles no, como también cuándo no corresponde la imposición de una pena en determinados casos. Este nuevo paradigma exige definir y crear novedosos criterios de control sobre la actuación del Procurador General y el resto de los magistrados para evitar una implementación y ejecución arbitrarias del nuevo modelo. En un sistema auténtica-mente republicano, cuanto mayor es el poder de un órgano, más necesarios resultan los sistemas de frenos y contrapesos o, simplemente, de control.
Pues bien, lo primero que se observa es que el proyecto en cuestión no es acorde al espíritu con el que fue sancionado el artículo 120 de la Constitución ni a los principios republicanos más elementales que deben imperar en nuestro país. Y ello es así porque el rasgo distintivo del proyecto bajo análisis es el de acumular una extraordinaria cuota de atribuciones ―de poder― en la figura del Procurador General de la Nación. Esa acumulación, por un lado, es ajena al principio esencial de frenos y contrapesos que debe guiar el esquema de división de poderes en un Estado Constitucional; y por otro lado, resiente la autonomía funcional de todo el resto de este órgano extrapoder, que pasa a estar dominado por la voluntad discrecional de quien está en la cúspide de la estructura jerárquica.
En efecto, en este plano, el proyecto debiera recoger la inquietud planteada por los distin-tos sectores de la vida política y judicial, en torno a una configuración más horizontal y democrática del Ministerio Público Fiscal. Teniendo en cuenta la competencia del Ministe-rio Público Fiscal en materia de política criminal y lucha contra la corrupción, y conside-rando que el cargo Procurador General de la Nación es unipersonal, resultaría adecuado introducir mecanismos legales a fin de brindar asesoramiento y participación del resto de los fiscales, a la hora de tomar ciertas decisiones de peso institucional. Se lograría, de esta manera, un ejercicio más democrático, republicano y transparente del poder.
Frente a esta inquietud central, la alternativa que hemos planteado oportunamente, me-diante nuestro propio proyecto de ley orgánica (expediente 9470-D-2014), es la de crear una verdadera «Junta de Fiscales», con funciones sustantivas, que sirva como un modo eficaz de balancear y democratizar la conducción del Ministerio Publico Fiscal. En particu-lar, mediante la asignación concreta de competencias a este órgano, se buscaba racionalizar y equilibrar el ejercicio del poder en el ámbito del Ministerio Público Fiscal.
El proyecto del oficialismo, en cambio, no satisface esta exigencia elemental. Se propone la creación de un «Consejo General» de fiscales, pero que tiene pocas funciones y sólo consul-tivas. A su vez, no está garantizado en el proyecto que la conformación de ese consejo sea transparente y plural, ya que esta importante cuestión queda delegada a la reglamentación que hará el Poder Ejecutivo. Por lo tanto, por la carencia de funciones sustanciales y por la ausencia de una integración plural, esta innovación es superficial e ineficaz. Lejos de apor-tar un esquema de frenos y contrapesos dentro del Ministerio Público, este consejo para lo único que sirve es para intentar disimular la gran concentración de poder en cabeza del Procurador General.
Esta situación pone en primer plano, entonces, la objeción central que encontramos res-pecto de la iniciativa oficial. Lejos de consagrar instrumentos para balancear, racionalizar y democratizar el ejercicio de las nuevas funciones del Ministerio Público Fiscal, lo único que se hace es concentrar poder en la figura del Procurador General y asegurar una con-ducción vertical.
Conforme el proyecto, resulta que este funcionario unipersonal, con cargo vitalicio, tendrá facultades discrecionales que avasallan, en última instancia, el concepto de autonomía e independencia que debe garantizarse a todos los magistrados integrantes del Ministerio Público. Sin perjuicio del análisis pormenorizado que se realiza más adelante, se advierte que en el proyecto bajo examen el Procurador General podría llevar a cabo la designación de magistrados y empleados en forma unilateral y sin concurso público; podrá cubrir car-gos vacantes de forma interina de modo arbitrario; podrá manipular la competencia terri-torial y funcional de los fiscales, a fin de intervenir indebidamente en el curso de las inves-tigaciones que sean de su interés; podrá realizar un manejo antojadizo del presupuesto, entre otras atribuciones que implican concentración de poder sin que exista ningún meca-nismo institucional de supervisión.
Este esquema, entonces, se opone a la letra y el espíritu de la Constitución Nacional. En efecto, resulta de la recta lectura del artículo 120 de la Constitución, así como de los deba-tes de la convención constituyente de 1994, que el principio de autonomía del Ministerio Público no sólo debe estar garantizado considerando al órgano frente a las demás ramas del gobierno, sino que, muy especialmente, debe garantizarse la autonomía de cada uno de los magistrados del Ministerio Público respecto de quienes conduzcan el organismo.
Así, sobre la necesidad de garantizar la inmunidad a nivel individual, respecto de cada magistrado del Ministerio Público, se expresó el convencional Masnatta, miembro infor-mante por la mayoría: «el funcionario debe tener las garantías necesarias que aseguren su imparcialidad» (Convención Constituyente 1994, 34ª Reunión, 3ª sesión ord., 19/8/94).
En este sentido, y tratando específicamente la cuestión del principio de autonomía e inde-pendencia de cada uno de los fiscales, dijo el convencional Pose que «dentro del tema de la organización se discute si se pueden dar instrucciones generales o instrucciones particulares. Dada la estructura jerárquica no cabe duda alguna de que el Ministerio Público debe dar directivas generales, pero no directivas particulares, porque de esa manera se coarta la necesaria libertad e independencia» (id.).
Y por último, la intervención del convencional Alegre termina por clarificar la verdadera dimensión del artículo 120 de la Constitución, al expresar desde el bloque mayoritario que «este dictamen de mayoría resuelve el tema de las famosas instrucciones a los fiscales. No puede haber independencia de un órgano cuando se admiten instrucciones particulares en un caso concreto, porque al constituirse como un defensor de principios de legalidad, esto no puede concebirse bajo ningún concepto» (id.).
Resulta claro que el cúmulo de funciones que el proyecto pone en cabeza del Procurador General de la Nación permitirá que, de forma directa o indirecta, se vulneren estos princi-pios de independencia y autonomía que la Constitución buscó garantizar. De esta manera, se advierte sin dificultad que uno de los objetivos centrales del proyecto es monopolizar al Ministerio Público con funcionarios adictos que no garantizan la necesaria independencia e imparcialidad, ya que dependerán del arbitrio del Procurador General.
A lo dicho se suma, en el caso concreto, que el cargo de Procurador General se encuentra actualmente en cabeza de una funcionaria que no sólo ha admitido abiertamente su adhe-sión política al oficialismo, sino que ha incurrido en causales de mal desempeño en la fun-ción que han motivado múltiples pedidos de juicio político.
Resulta de los expedientes 7976-D-2013 y 4287-D-2013, entre otros, que el obrar de Ale-jandra Gils Carbó desde su asunción en el cargo, el 29 de agosto de 2012, y luego de la salida intempestiva de Esteban Righi, ha sido contrario al conjunto de normas que regulan la actividad del Ministerio Público Fiscal y que exigen de quien ostente el cargo de Procura-dor General de la Nación características de idoneidad e imparcialidad a fin de actuar «bien y legalmente, y de cumplir y hacer cumplir la Constitución Nacional y las leyes de la repú-blica» de acuerdo con lo que establece el artículo 5° de la vigente ley 24.946. Las acciones y decisiones adoptadas por Gils Carbó han significado un ataque tanto al Poder Judicial de la Nación como a la institución que ella conduce, afectando su independencia y conculcando el derecho constitucional de acceso a la justicia consagrado en los instrumentos inter-nacionales con idéntica jerarquía.
La actual Procuradora General ha incumplido los deberes de su cargo, por ejemplo, al de-nunciar penalmente de manera infundada a miembros de la oposición o a magistrados judiciales que no se someten a los designios del Ejecutivo; ha nombrado de forma irregular a miembros del Ministerio Público, bajo las modalidades de fiscales «ad hoc» o fiscales su-brogantes, etc. (conf. exptes. 4287-D-2013 y 4804-D- 2013); se ha negado a hacer lo con-ducente para que los miembros del Ministerio Público paguen el impuesto a las ganancias (conf. oficio n° 199/2013, remitido por la Corte Suprema el 12 de marzo de 2013); y pro-pició la remoción ilegal e infundada de fiscales que intentaron investigar al Poder Ejecuti-vo, como en el caso del fiscal Campagnoli.
Resulta evidente que la actual Procuradora General, bajo el marco normativo vigente, ha hecho uso y abuso de las facultades propias del cargo para imponer de forma arbitraria un temperamento tendiente a lograr una protección indebida de los intereses del Poder Eje-cutivo, en desmedro de los principios constitucionales de independencia y autonomía y de los intereses generales de la república. Su actuación ha sido dirigida a encubrir y entorpe-cer la investigación de graves actos de corrupción que protagonizaron diversos funciona-rios y socios de ellos.
Por lo tanto, la aprobación del proyecto bajo análisis resulta a todas luces peligrosa. No solo porque su aprobación no se compadece con los principios generales del sistema re-publicano, que proscriben la concentración de poder en manos de un funcionario indivi-dual, sino que, además, esta concentración se produce concretamente sobre una persona que ya ha dado pruebas suficientes de su falta de independencia e imparcialidad en el ejercicio de su función.

II. Consideraciones en particular
A continuación se expresan las razones particulares que justifican desechar el proyecto bajo examen.

Artículo 1°
Este artículo establece que el Ministerio Público Fiscal tiene por misión «velar por la efecti-va vigencia de la Constitución Nacional y los instrumentos internacionales de derechos humanos en los que la República sea parte y procurar el acceso a la justicia de todos los habitantes».
Se advierte que este agregado es absolutamente superfluo, porque tanto el artículo 120 de la Constitución, la ley 24.946, como la primera parte de este artículo, ya establecen que la función del Ministerio Publico Fiscal es actuar en defensa de la «legalidad». Dado que la Constitución Nacional y los demás actos normativos integran de suyo el concepto de «lega-lidad», se introduce un párrafo que desde el punto de vista técnico nada agrega al tiempo que puede provocar confusiones conceptuales.
En efecto, si se intenta comprender el motivo de esta innecesaria introducción, podría pensarse que lo que se busca es dotar al Ministerio Público de una gran discrecionalidad para llevar adelante la defensa de la legalidad y la política criminal. Al introducirse esta incomprensible directiva, podría pensarse que se pretende otorgar al Ministerio Público la potestad de llevar adelante una suerte de «control de constitucionalidad» en su propia sede, y así evitar el cumplimiento de ciertas leyes sancionadas por el Congreso, bajo el argumento que estarían en oposición con su particular interpretación de las normas de jerarquía superior.
Frente a ello, resulta necesario señalar con énfasis que el ejercicio del control de constitu-cionalidad o convencionalidad es un resorte exclusivo del Poder Judicial, de modo que resultará inadmisible y contrario al orden jurídico vigente que el Ministerio Público pre-tenda hacer un control de este tipo.
A su vez, se advierte que es errónea la utilización del término «instrumentos» de Derechos Humanos. Tal como surge de los artículos 31 y 75, inciso 22, de la Constitución Nacional, como del artículo 2° de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, lo que resulta fuente de obligaciones internacionales son los «tratados». El término «instru-mento» alude exclusivamente a la forma de los actos jurídicos, que de ningún modo debe confundirse con el acto jurídico en sí mismo.
Por lo tanto, la mala técnica legislativa introduce una ambigüedad innecesaria al proyecto, que debería ser corregida.

Artículo 3°
En este artículo se establece un régimen transitorio, a partir del cual, el Ministerio Público Fiscal tiene a su cargo fijar la política de persecución penal y ejercer la acción penal pública en todos los delitos federales y en aquellos delitos ordinarios cometidos en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires «mientras su competencia no haya sido transferida a la jurisdicción local».
En este punto cabe subrayar que resulta incomprensible e injustificado que se proponga una nueva la ley orgánica del Ministerio Público y no se avance en la total transferencia de competencias a favor de la Ciudad de Buenos Aires. No existe, ni mucho menos se ha ale-gado, impedimento alguno para avanzar en esta transferencia. De modo que desde este punto de vista, el proyecto lo único que hace es dificultar y volver más oneroso el proceso inevitable de transferencia, a en franca violación del expreso mandato constitucional que emana del artículo 129 de la Constitución Nacional, tal como hemos puesto de manifiesto y explicado en los dictámenes correspondientes a los expedientes 44-CD-2015 y 43-CD-2015.

Artículo 6°
El segundo párrafo de este artículo consagra la obligación del Congreso de la Nación de consultar al Ministerio Público Fiscal «en oportunidad de analizarse y debatirse proyectos de ley o reglamentación de su incumbencia».
Más allá de la notoria falta de precisión acerca de los alcances de la disposición, parece una injustificada limitación a las atribuciones del Poder Legislativo que se encuentre obligado a semejante consulta de carácter obligatorio. La legalidad de la previsión es bien dudosa en atención a la violación que implica al sistema republicano de división de poderes. Pero, además, parece innecesaria a la luz del primer párrafo del mismo artículo, que obliga al Procurador General a remitir al Congreso, anualmente, un informe que contenga, entre otras cosas, «propuestas concretas sobre las modificaciones o mejoras legislativas» que ese funcionario considere necesarias.
La obligación, en definitiva, debería desaparecer.

Artículo 9°
Este artículo, en su inciso a), se refiere al principio de «unidad de actuación», y establece que los magistrados del Ministerio Público Fiscal «actuarán según las instrucciones impar-tidas por sus superiores y conforme a lo previsto en esta ley».
Esta redacción resulta objetable, en tanto el artículo no especifica que el único tipo de ins-trucciones que resultan compatibles con el principio de autonomía funcional previsto en el artículo 120 de la Constitución Nacional son las «instrucciones generales». Ese es el sentido que surge de la recta interpretación de la Constitución, conforme la voluntad de los constituyentes tal como surge de las intervenciones de los convencionales Masnatta, Pose y Alegre que citamos más arriba y damos aquí por reproducidas.
Frente a ello, la redacción de este artículo parece habilitar la posibilidad de impartir ins-trucciones «particulares» lo que, a su vez, contrasta fuertemente con el artículo 1° de la actual ley 24.946, que establece que el «principio de unidad de actuación debe entenderse sin perjuicio de la autonomía que corresponda como consecuencia de la especificidad de las funciones de los fiscales, defensores y tutores o curadores públicos, en razón de los diversos intereses que deben atender como tales».
Por estos motivos, se propicia descartar el artículo propuesto y volver a la redacción del actual artículo 1° de la ley 24.946.

Artículos 12 y 15
En estos artículos se enumeran las funciones y atribuciones del Procurador General de la Nación y del Consejo General del Ministerio Público Fiscal. Tal como lo hemos dicho más arriba, consideramos que esta distribución de funciones y competencias implica una exce-siva concentración de facultades en un órgano unipersonal y vitalicio, lo cual resulta con-trario a los más elementales principios republicanos.
En cuanto a un análisis particular, este artículo habilita al Procurador General a «diseñar y fijar» la política «de persecución penal que permita el ejercicio eficaz de la acción penal pública». El ejercicio de esta función es la tarea más delicada e importante que tendrá a su cargo el Ministerio Público Fiscal, razón por la cual en nuestro propio proyecto propicia-mos la participación de la Junta de Fiscales, a fin de que tan trascendente tarea no sea el resultado exclusivo de la voluntad individual del Procurador General.
Por otro lado, los incisos c) y d) del artículo 12 dan al Procurador General una facultad discrecional para establecer la conformación, fijar la sede y el ámbito territorial de actua-ción de las fiscalías de distrito, así como disponer la actuación conjunta o alternativa de dos o más integrantes del Ministerio Público Fiscal cuando la importancia o dificultad de un caso o fenómeno delictivo lo hagan aconsejable; habilitando la norma la posibilidad de que los miembros del equipo de trabajo puedan ser de igual o diferente jerarquía y pertenecer a una misma o distinta fiscalía de distrito.
Estas facultades, ejercidas de modo discrecional por un órgano unipersonal resultan una nueva amenaza al principio de autonomía funcional, en la medida que constituyen herra-mientas para desplazar o disciplinar a aquellos fiscales que puedan incomodar con sus investigaciones. Por lo tanto, no sólo resultan incompatibles con el principio cardinal de autonomía previsto en el artículo 120 de la Constitución, sino que debieran ser modifica-dos, de modo que esta facultad sea ejercida de modo reglado por órganos independientes dentro de la estructura del Ministerio Público.

Artículos 18, 21, 23, 34
Todos estos artículos tienen en común el permitirle al Procurador General efectuar nom-bramientos de forma unilateral, inconsulta y sin la celebración del respectivo concurso público de oposición y antecedentes.
Esta situación implica, por un lado, que no se garantiza de modo objetivo la idoneidad que exige el artículo 16 de la Constitución Nacional para acceder al empleo público. Es evidente que la celebración de concursos públicos para el ingreso o promoción en el empleo público «es la mejor garantía formal para resguardar el interés del Estado en reclutar el mejor funcionariado y el derecho del ciudadano idóneo de postularse en situación de igualdad para el acceso de la función” (conf. Julio Rodolfo Comadira, Curso de Derecho Administrativo, tomo II, pág. 1122, AbeledoPerrot, 2013).
Por otro lado, se advierte que la facultad de nombramiento sin concurso queda en manos del órgano unipersonal y vitalicio del Procurador General. Como es obvio, ello abre la po-sibilidad de que se utilice a los nombramientos para monopolizar al Ministerio Público, permitiendo el acceso o promoción únicamente a aquellos que integran un mismo partido, facción o sector ideológico. Pero además, el mecanismo se erige como una clara violación del principio de autonomía previsto en el artículo 120 de la Constitución Nacional, en tanto permite administrar discrecional y arbitrariamente premios y castigos sobre los distintos magistrados que integran el Ministerio Público.
Por lo tanto, estas previsiones deberían ser modificadas. En este caso, debieran preverse mecanismos tendientes a evitar la concentración de poder en el Procurador General. A fin de garantizar el principio de idoneidad y autonomía, resulta necesario establecer el meca-nismo de concurso público como norma general para el ingreso y promoción. Asimismo, es necesario que se prevea la participación de la sociedad civil para opinar sobre todos los candidatos a fiscales durante el proceso de selección; y también, que se regule la integra-ción del tribunal evaluador respetando los distintos estamentos del Ministerio Público.

Artículos 24 y 32
La creación de «procuradurías especializadas», cuyos titulares son designados de forma discrecional y unilateral por parte del Procurador General, constituye una forma de vulne-rar el principio de autonomía funcional que conforme el artículo 120 de la Constitución debe imperar en el Ministerio Público.
En efecto, estos funcionarios elegidos «a dedo» por el Procurador General, podrán «investi-gar casos de su competencia», y de esa forma, superponerse con los fiscales naturales. Si se observan loss temas o áreas de competencia que tendrá cada unas de estas «procuradurías especiales» (v.gr., «Defensa de la Constitución», «Criminalidad Económica», «Violencia Institucional», etc.) se comprueba sin dificultad que pueden englobar a todo el catálogo de delitos tipificados por las leyes. De esta manera, pues, un funcionario delegado del Procu-rador General podrá intervenir activamente en causas en las que intervengan otros magis-trados, vulnerando el principio de autonomía que debe proteger a todos y cada uno de los integrantes del Ministerio Público.

Artículo 31
Los fueros ordinarios de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a los que se hace referencia en el primer párrafo de este artículo deben ser transferidos, más pronto que tarde, a la jurisdicción local, tal como corresponde por aplicación del artículo 129 de la Constitución Nacional. En los artículos 2° y 3° del proyecto está expresamente reconocida la necesidad de esa transferencia. Correspondería, por ende, concretar el traspaso, para lo cual existen más que suficientes proyectos de ley (uno de los últimos es el 9485-D-2014) y susprimir de este proyecto toda referencia a los fueros ordinarios, incluido el penal ordinario, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Artículo 48
Este articulo faculta al Procurador General de la Nación a cubrir interinamente los cargos vacantes hasta la designación definitiva de su titular. Tal como hemos dicho ya, esta facul-tad no hace más que acrecentar las facultades discrecionales de un órgano unipersonal, lesionando gravemente el principio de gobierno republicano.
En particular, en este caso se abre la posibilidad de que se coloque un incentivo indebido a fin de dilatar o no instar al diligente proceso de selección para cada uno de los cargos va-cantes. Esta práctica ya ha sido advertida en el marco del Poder Judicial, en donde la exce-siva duración de los concursos o la mora en el Senado han sido promovidas por el oficia-lismo, a fin de poner en práctica un sistema de subrogancias judiciales incompatible con la letra y el espíritu de la Constitución.
Por lo tanto, consideramos que este artículo debe ser rechazado, y debe proveerse un sis-tema de cobertura interina de los cargos establecida por criterios legales objetivos y ad-ministrado por un órgano independiente y colegiado, en el ámbito del Ministerio Publico Fiscal.

Artículos 62 y 76
Mediante estos artículos se establece que el Procurador General goza de estabilidad en el cargo mientras dura su buena conducta, y que sólo puede ser removido por las causales y mediante el procedimiento establecidos en los artículos 53 y 59 de la Constitución Nacio-nal.
En este punto nos remitimos al proyecto de ley 9470-D-2014, en el cual hemos sostenido la inconveniencia de darle carácter vitalicio a un órgano unipersonal, señalado, además, que el mecanismo de remoción por la vía del juicio político no resulta constitucionalmente adecuado.
En particular, sostenemos que debe establecerse un término de duración en el cargo de Procurador General de la Nación. Entendemos que el mejor ejercicio del poder es aquel que se condice con un límite de tiempo razonable. Es a todas luces evidente que no resulta compatible con los principios democrático-republicanos crear una magistratura uniperso-nal, con estabilidad vitalicia, que no esté sujeta al escrutinio popular de las elecciones. En este sentido, creemos que el Derecho Público provincial y de la Ciudad de Buenos Aires muestran numerosos ejemplos que confirman que el mejor modelo es uno que establezca la duración limitada del cargo de Procurador General.
Por lo demás, en cuanto al mecanismo de remoción, entendemos que el proyecto repite el error que contiene la ley 24.946, en cuanto establece al juicio político como procedimiento de remoción del Procurador General. Es evidente, que la norma bajo análisis extiende, indebidamente, un régimen especial al Ministerio Público. Si los constituyentes de 1994 hubieran entendido que era necesario establecer al juicio político como mecanismo de remoción para el Ministerio Público, habrían incorporado tanto al procurador como al defensor general dentro de los funcionarios que establece la norma constitucional tal como se hizo con el jefe de gabinete en el artículo 53 de la Constitución Nacional. Se trata además, en este supuesto, de la misma lógica que utilizó la propia Corte Suprema cuando resolvió acerca del alcance de los cargos electivos que consagra la Constitución nacional («Rizzo Jorge Gabriel s/ acción de amparo c/ PEN, ley 26.855», 13 de junio de 2013, consi-derando 26°).
No debemos perder de vista, además, que el artículo 99, inciso 7°, de la Constitución Naci-nal confiere al presidente de la Nación la atribución de nombrar y remover, por sí solo, los empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por esta Constitución. Por ende, dado que el artículo 120 de la misma Constitución no ha conferido estabilidad al Procurador General ni ha reglado la forma de su designación o destitución, no cabe más que concluir que ambas decisiones son resorte exclusivo del titular del Poder Ejecutivo.

Artículo 64
Esta norma establece como única condición para los traslados de los magistrados, funcio-narios y empleados que ellos presten conformidad. De este modo, se mantiene la misma fórmula de la ley 24.946, que ha dado lugar a la práctica de manipular las designaciones y la competencia territorial de los magistrados.
En efecto, tal como es público y notorio, bajo este sistema se tomó juramento a fiscales designados para ocupar cargos en Formosa, Santiago del Estero, Posadas, Goya, Corrientes y General Pico, que en lugar de ejercer los cargos en las jurisdicciones para las cuales fue-ron designados y para las que recibieron el acuerdo del Senado, fueron trasladados inme-diatamente a la Capital Federal, lo que constituye una burla al sistema de designaciones. Por este asunto, nada menor, existen varias causas judiciales y pedidos de juicio político contra la procuradora Gils Carbó.
Sería inadmisible no subsanar esta irrazonable posibilidad. Tal como lo hemos propuesto en el proyecto de ley 9470-D-2014, debe ser una condición previa para la autorización de todo traslado de un magistrado acreditar una permanencia temporal mínima en la fiscalía asignada. Así está propuesto en el caso de los integrantes del Ministerio Público de la De-fensa, de acuerdo con el artículo 33 del proyecto que tramita por expediente 42-CD-2015, en cuyo caso se requiere una antigüedad mínima de dos años para que sea posible el tras-lado.

Artículos 65 a 80
Tan importante como asegurar el control interno de actuación del Ministerio Público Fiscal como su contralor por parte de otros órganos del Estado, es establecer y regular un adecuado sistema disciplinario que evite que los procesos sancionatorios administrativos a los integrantes del Ministerio Público Fiscal sean la herramienta que posibilite disciplinar y uniformar los criterios de actuación de sus magistrados. La jerarquización absoluta y vertical en cabeza del Procurador General de la Nación, corre el riesgo de convertirse en un instrumento de homogenización del pensamiento político criminal de sus integrantes.
El sistema de sanciones disciplinarias del Ministerio Público Fiscal propuesto en el proyec-to no garantiza suficientemente el principio de imparcialidad. Por ello, y de conformidad con el proyecto de ley 9470-D-2014, sostenemos que resulta necesario moderar el poder del Procurador General exigiendo la intervención de una junta o consejo de fiscales en el proceso disciplinario. La facultad de acusar o iniciar un procedimiento sancionatorio o de remoción debe estar precedida por un dictamen vinculante de este órgano independiente.
Un especial punto de interés lo constituyen las instrucciones o indicaciones generales, respecto de las cuales deberá señalarse expresamente que nunca podrá constituir motivo de sanción disciplinaria el incumplimiento de una instrucción o indicación general, cuando éste se ampare en la legislación vigente.
Debe regularse también una integración equitativa del Tribunal de Enjuiciamiento incor-porando un equilibrio que evite el direccionamiento de sus decisiones. En tal sentido, la junta o consejo de fiscales debe cumplir un rol muy importante en el sistema reglamenta-rio y disciplinario evitando así un poder absoluto en manos del Procurador General de la Nación.
Además, no resulta adecuada la integración de un estamento académico en el Tribunal de Enjuiciamiento, ya que no se trata de un órgano de selección que deba evaluar conoci-mientos, sino que se trata de un órgano que evalúa un desempeño profesional concreto. De tal modo, y al igual que en el caso del jurado de enjuiciamiento previsto en el artículo 115 de la Constitución Nacional, sostenemos que el tribunal debe estar integrado exclusi-vamente por legisladores, magistrados y abogados de la matrícula federal.
En cuanto a las suspensiones, sostenemos que para evitar un procedimiento abusivo, re-sulta necesario que esta medida provisoria de tanta importancia sólo pueda ser establecida mediante el voto favorable de una mayoría idéntica a la necesaria para disponer la re-moción del magistrado, y no una mayoría simple.
Por último, consideramos abusivo e inconveniente establecer que las decisiones del Tri-bunal de Enjuiciamiento sólo pueden ser impugnadas mediante una «acción» contencioso-administrativa, en lugar de un recurso directo de apelación. Creemos que el propósito de esta medida consiste en dificultar la tutela judicial efectiva. Se trata de una medida regre-siva, que aleja la posibilidad de una revisión rápida y eficaz. Por lo tanto, el sistema de impugnación previsto contraría tanto el artículo 18 de la Constitución Nacional como los tratados de derechos humanos de jerarquía constitucional.

III. Conclusiones
Por todos los motivos expuestos, y los que dará el miembro informante, solicitamos que el proyecto bajo estudio sea rechazado.