Desempeño de los Parlamentarios del Mercosur

• 7 abril, 2017
• Proyecto de Ley, Proyectos

El Senado y Cámara de Diputados…
ARTÍCULO 1. Sustitúyase el artículo 16 de la ley 27.120, que quedará redactado con el siguiente texto:
Artículo 16.- Los Parlamentarios del Mercosur en representación de la Ciudadanía Argentina se regirán, en todos los aspectos relativos a su desempeño, por el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur aprobado por Ley 26.146, por el Reglamento Interno del Parlamento del Mercosur y por cualquier otra disposición, emanada de los organismos competentes del Mercosur, que en futuro se dicte con aprobación del Consejo del Mercado Común.

FUNDAMENTOS

Señor presidente:
El presente proyecto de Ley tiene como objeto modificar el artículo 16 de la Ley 27.120, el cual avanza sobre temas no relacionados con aspectos electorales de Parlamentarios del Mercosur, para regular indirectamente otros aspectos de los Parlamentarios, que por su condición de integrantes de un organismo supraestatal regional escapan a la jurisdicción de la normativa local.
Como excusa para lograr este fin, se advierte como el mencionado artículo pretende equiparar a los Parlamentarios del Mercosur en representación de la ciudadanía Argentina a la categoría de diputados nacionales, apelando a una inexistente ausencia de normativa específica por parte del Parlamento del Mercosur (en adelante, PARLASUR).
La Ley 27.120 fue sancionada en cumplimiento del artículo 6 del Protocolo Constitutivo del PARLASUR, aprobado por el Congreso de la Nación Argentina mediante ley N° 26.146 promulgada el 19 de octubre de 2006.
El artículo 6, establece que los Parlamentarios serán elegidos por los ciudadanos de los respectivos Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto. Además, dispone que el mecanismo para su elección se rija por lo previsto en la legislación de cada Estado.
Es así que la Ley 27.120 tiene como objetivo principal establecer las condiciones y procedimientos para la elección de Parlamentarios del Mercosur.
Siguiendo lo normado por la mencionada ley, el 25 de octubre de 2015, se eligieron 43 Parlamentarios del Mercosur – 24 propuestos por cada uno de los 24 distritos (provincias y C.A.B.A) y 19 como representantes de un Distrito Nacional único.
Además de cumplir con este fin específico, la ley 27.120 haciendo uso de un mecanismo de equiparación o asimilación intenta fijar determinados criterios o reglas para igualar a los Parlamentarios del Mercosur a la categoría de diputados nacionales.
A tal efecto, introduce dentro del Capítulo IV “Disposiciones Generales” el artículo 16 con el siguiente texto:
“En todo lo que no estuviese previsto por el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur o no se regulare específicamente por los organismos competentes, los parlamentarios del Mercosur en representación de la ciudadanía argentina, serán asimilados en el derecho interno a los diputados nacionales. Serán aplicables a su respecto, siempre que no hubiere disposición específica, las disposiciones que regulan la condición de aquéllos en cuanto a inmunidades parlamentarias, regímenes remuneratorios, laborales, previsionales y protocolares”.
Como se desarrollará seguidamente, el supuesto del artículo 16 no se verifica en la realidad, en tanto existe una pluralidad de normas aplicables que hacen referencia a inmunidades parlamentarias y regímenes remuneratorios y laborales de los Parlamentarios del Mercosur. Además, pretende modificar por ley lo establecido en el acuerdo regional “Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur” cuya jerarquía normativa es superior, por tratarse de una norma prevista en el artículo 75 inciso 24 de la Constitución Nacional. Al respecto, se destacan las siguientes consideraciones.
1) El Estado argentino, ajeno a la relación jurídica entre Parlamentarios del Mercosur y el PARLASUR
El Mercosur es un sujeto de derecho internacional, tal como se deriva del Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto y el Acuerdo de Sede vigente entre el Mercosur y la República Oriental del Uruguay, y goza por tanto de una personalidad jurídica diferenciada de la de los Estados que lo componen.
Tanto el Mercosur como sus órganos (entre los que se encuentra, de acuerdo a su Protocolo Constitutivo, el PARLASUR) aprueban y modifican de acuerdo a los procedimientos correspondientes, la normativa por la cual se rigen. Ello en virtud del carácter independiente y autónomo del organismo consagrado en el artículo 1 del su Protocolo Constitutivo.
En esta lógica, el PARLASUR ha dictado la normativa que a continuación se detalla para regular su relación con los Parlamentarios, que no están sujetos a mandato imperativo y actúan con independencia en el ejercicio de sus funciones (art. 9 del Protocolo Constitutivo del PARLASUR, art. 13 Reglamento Interno del PARLASUR).
Por consiguiente, la independencia de los Parlamentarios del Mercosur implica que las remuneraciones y todo otro gasto destinado a ellos debe estar a cargo del propio PARLASUR.
Es así que el artículo 20 del Protocolo Constitutivo del PARLASUR, lo faculta a elaborar y aprobar su propio presupuesto como medio para garantizar su autonomía.
También este organismo está facultado para dictar su reglamento interno, cuya aprobación y modificación exige mayorías calificadas (art. 14 del Protocolo Constitutivo del PARLASUR). Las disposiciones de este Reglamento Interno obligan a los Parlamentarios del Mercosur y a todas aquellas personas que intervengan en el funcionamiento interno del Parlamento.
Dentro de este cuerpo normativo, encontramos una serie de disposiciones tendientes a regular el vínculo entre el PARLASUR y sus Parlamentarios. Por ejemplo la sección 4 regula los aspectos relativos a solicitud de licencias e inasistencias; la sección 5 establece las condiciones y metodología de renuncia de los Parlamentarios; y la sección 6 está destinada a sanciones, perdida del mandato e incompatibilidades.
A su vez, la atribución de pago de remuneraciones a los Parlamentarios del Mercosur ha sido asumida por el PARLASUR, tal como se estipula en su Reglamento Interno.
En efecto, del art. 43, inciso d., de este cuerpo normativo, surge que a la Mesa Directiva del organismo – integrada de conformidad con lo dispuesto en el art. 40-, compete: “Resolver acerca del reembolso de los gastos y el pago de la remuneración de los Parlamentarios y parlamentarias”; complementa lo narrado previamente lo prevenido en el art. 52 del Reglamento Interno, en cuanto dispone que: “Compete al Presidente ….m) ordenar los gastos y los pagos” pudiendo delegar transitoriamente esa competencia, conforme el apartado 1., del artículo, en cualquiera de los Vicepresidentes del PARLASUR.
Tal como señala la Cámara Nacional Electoral en el considerando 11 de su fallo del 4 de octubre de 2016 en la causa “karlen, Alejandro Hernán c/ Estado Nacional, Poder Ejecutivo de la Nación s/Amparo”, esta situación reconoce soluciones análogas en el derecho comparado.
Puede observarse que el artículo 223.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea requiere que “el Parlamento Europeo establezca mediante reglamentos adoptados por propia iniciativa, […] el estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones de sus miembros”. Así, en el año 2005, el Parlamento Europeo sancionó el
Estatuto y condiciones generales de ejercicio de las funciones de sus diputados -el cual entró en vigencia en el año 2009- y allí dispuso, entre otras cuestiones, que “los diputados tendrán derecho a una asignación parlamentaria adecuada que les permita asegurar su independencia” (cf. artículo 9, inciso “l” de la Decisión del Parlamento Europeo del 28 de septiembre de 2005 sobre la adopción del Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo) y que “todos los pagos se efectuarán con cargo al presupuesto de la Unión Europea” (cf. artículo 23, inciso l).
También, advertimos que el artículo 79, del Reglamento Interno del PARLASUR, hace referencia en este caso: “A la comisión de Presupuesto y Asuntos Internos le compete discutir e informar por escrito al Plenario sobre los siguientes temas a modo indicativo: a) Análisis del presupuesto del Parlamento; b) Análisis del Presupuesto del Mercosur; c) Análisis de los Fondos de Convergencias Estructurales del Mercosur; d) Estructura administrativa y de asesoramiento del Parlamento; e) Política de personal y organización administrativa del Parlamento; f) Reforma del Reglamento; g) Derechos y deberes del Parlamentario y pérdida de mandato.”
En razón de lo expuesto, la normativa referida en los párrafos precedentes, es decir la del Protocolo Constitutivo del PARLASUR y la del Reglamento de Funcionamiento Interno del organismo en cuestión, debe ser la aplicada para regular la relación entre el PARLASUR y sus parlamentarios. Como se ha mencionado, debido la independencia de los Parlamentarios del Mercosur, el Estado argentino resulta ajeno a esta relación. Por lo tanto, no corresponde aplicar normativa local para regular este vínculo.
Lo contrario, importaría anteponer una reglamentación del derecho local, por sobre un acuerdo internacional, desconociendo lo establecido por nuestra Constitución Nacional en el artículo 75 inc. 24. Este inciso faculta al Congreso de la Nación Argentina a aprobar tratados de integración que deleguen competencia y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Además, expresa que las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.
Esta cláusula constitucional, tal como está redactada, significa que las normas legales y jurisprudenciales emanadas de los organismos supranacionales en los cuales se delegan competencias y jurisdicción, están por encima de las leyes de orden interno.
Por consiguiente, los firmantes entendemos que es preciso eliminar del artículo 16 de la ley 27.120 toda alusión a la normativa local, aunque esta sea en carácter supletorio, para regular una materia ajena al Estado nacional.
2) Inmunidades de Parlamentarios del Mercosur
El artículo 16 de la Ley 27.120 también realiza una ampliación cualitativa, que altera la sustancia de la inmunidad concedida por las normas internacionales a los miembros del PARLASUR.
De esta forma, el artículo señalado al equiparar a los Parlamentarios del Mercosur a la categoría de diputados nacionales en lo que respecta a inmunidades parlamentarias, crea una inmunidad que no está establecida por la Constitución Nacional ni por el derecho internacional.
El artículo 68 de la Constitución Nacional dispone “Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador”.
Esta cláusula constitucional, tal como advierte Bidart Campos en el Tratado Elemental de Derecho Constitucional es una “inmunidad de opinión” que protege al legislador por sus opiniones y accionar durante el ejercicio de su cargo.
Por su parte, el artículo 69 de la Constitución Nacional, establece una inmunidad distinta a la ya enunciada denominada “inmunidad de arrestro”, disponiendo “Ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra aflictiva; de lo que se dará cuenta a la Cámara respectiva con la información sumaria del hecho.”
Ahora bien, el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, en su artículo 12, referido a los parlamentarios del Mercosur, establece: “1. El régimen de prerrogativas e inmunidades se regirá por lo que se establezca en el Acuerdo Sede… 2. Los Parlamentarios no podrán ser juzgados, civil o penalmente, en el territorio de los Estados Partes del Mercosur, en ningún momento, ni durante ni después de su mandato, por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones…”.
A su vez, el Acuerdo de Sede fue celebrado en Asunción el 28 de junio de 2007, entre la República Oriental del Uruguay y el Mercosur para el funcionamiento del PARLASUR, en su artículo 9 establece: “1. Los Parlamentarios no podrán ser juzgados civil o penalmente en el territorio de la República, en ningún momento, ni durante, ni después de su mandato por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones…”.
Como se desprende, la inmunidad concedida por la normativa internacional mencionada a los Parlamentarios del Mercosur, sólo se refiere a que no pueden ser juzgados por “las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones”, mientras que la norma legal, al asimilarlos a legisladores nacionales, extiende esa inmunidad a todas las causas (salvo que sea in fraganti y por delito grave). En otras palabras, transforma la inmunidad de expresión y de opinión (similar a la del art. 68 CN) en una inmunidad de arresto (similar a la del art. 69 CN), que no solo los protege por sus opiniones y votos, sino también por delitos cometidos fuera de su función de parlamentario del Mercosur. (Manili, Luis Pablo, La Elección de Parlamentarios del Mercosur y sus Inmunidades, LA LEY).
La Cámara Nacional Electoral el 15 de octubre de 2015, emitió un fallo en la causa “MILMAN GERARDO FABIÁN C/ EN- PEN S/ PROCESO DECONOCIMIENTO- respecto del art. 16 de la ley 27.120” en donde declara la inconstitucionalidad del artículo 16 de la ley 27.120 con los siguientes argumentos: “Es sabido que frente al análisis de un privilegio, inmunidad o prerrogativa, la regla complementaria de interpretación que debe utilizarse es la “restrictiva”, ello así pues debe preservarse el mencionado derecho a la igualdad en el art. 16 de nuestro contexto constitucional”(Considerando. 12).
Asimismo, recordó que “el principio genérico de igualdad establecido por el artículo 16 de la Constitución, determina que las excepciones y privilegios deben estar expresamente previstos en la norma jurídica, y que su interpretación no puede ser extensiva sino restrictiva en salvaguarda de la igualdad republicana”. (Considerando 13).
En tal sentido, entendió “Que, en este orden de consideraciones solo puede inferirse que -toda vez que la ley cuestionada al extender los sujetos por los que se encuentran alcanzados los privilegios según la norma constitucional, realizaría una ampliación que no respondería a los principios de interpretación constitucional- no correspondería entender que la norma traída a estudio autorice a extender lisa y llanamente a los representantes argentinos ante el Parlamento del Mercosur, los privilegios e inmunidades que la Constitución concede a los miembros del Congreso (cf. artículos 68 y 69 de la Constitución Nacional). (Considerando. 14).
Consecuentemente, los privilegios reconocidos por la Constitución Nacional a los miembros del Poder Legislativo son de interpretación restrictiva, por lo que no pueden ser ampliados por ley. Por lo tanto, las inmunidades de los Parlamentarios del Mercosur, deben ser únicamente aquellas que se derivan del ordenamiento jurídico regional que rige el PARLASUR.
En esta lógica, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente “Solá, Roberto y otros c/ Estado Nacional” (Fallos 320:2509) sostuvo que “Los únicos magistrados y funcionarios que pueden ser sometidos a juicio político son los que enumera el art. 53 de la Constitución Nacional y una ley de rango inferior no puede crear más inmunidad que las que contiene la Carta Magna; lo contrario implicaría crear inmunidades no instituidas por los constituyentes, otorgando una garantía de antejuicio que únicamente puede conferir la Ley Fundamental”.
3) Las obligaciones del Estado Argentino con el PARLASUR
El Estado argentino tiene la obligación de realizar los aportes previstos en el artículo 20, inciso 1° del Protocolo Constitutivo, a fin de solventar el presupuesto que el PARLASUR deberá elaborar y aprobar, e informar sobre su ejecución al Consejo de Mercado Común (artículo 4°, inciso 20 de norma citada).
En el marco de ese presupuesto, la Mesa Directiva del PARLASUR tiene la competencia para resolver sobre el reembolso de los gastos y el pago de la remuneración de los Parlamentarios (artículo 43 inc. d. del Reglamento interno del PARLASUR).
En razón de ello, transferir al Mercosur el aporte correspondiente, es un deber ineludible del Poder Ejecutivo Nacional ya que el funcionamiento del organismo se financia con aportes de todos los Estados partes.
Por consiguiente, conforme a la normativa vigente, el Estado Argentino sólo está obligado respecto del organismo internacional a realizar los aportes que exige la norma.
A esto se agrega que el Estado Nacional mediante el dictado de la Decisión Administrativa N° 152/2016, decidió facilitar a los Parlamentarios la concurrencia a las sesiones plenarias convocadas por el PARLASUR, estableciendo la aplicación del Régimen de Viajes al Exterior aprobado por el Decreto N° 280/95 y modificatorios.
Dicho acto administrativo fue dictado por el Jefe de Gabinete de Ministros, en el ejercicio de las facultades discrecionales del Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de adoptar una medida provisional, a los fines de facilitar a los parlamentarios el cumplimiento de su función.
Ello en concordancia con lo regulado en el artículo 12 inc. 3 del Protocolo Constitutivo del PARLASUR, que dispone “Los desplazamientos de los miembros del Parlamento, para comparecer a su local de reunión y de allí regresar, no serán limitados por restricciones legales ni administrativas”.
En conclusión, el Estado Nacional no tiene obligación respecto de los parlamentarios del Mercosur, en tanto, ellos se desempeñan como funcionarios de aquel organismo internacional para el cual trabajan (y al cual el Estado Parte realiza aportes) y, por lo tanto, no resultan ser empleados del Estado Argentino.
En esta lógica, no le corresponde regular con normativa local ningún aspecto relativo a los Parlamentarios del Mercosur, por consiguiente el presente proyecto de ley busca eliminar del artículo 16 de la ley 27.120 toda referencia a normativa interna que haga alusión a los Parlamentarios de Mercosur que por ser funcionarios de un organismo internacional no están alcanzados por la misma.
Por las razones expuestas, solicitamos a los Señores Diputados el acompañamiento para la aprobación del presente proyecto de Ley.