DD 1322/16 (se deroga un artículo sin número incorporado a continuación del artículo 5° de la reglamentación de la ley 23.966, t. o. 1998 y sus modificatorias, de impuesto sobre combustibles líquidos y el gas natural y otras cuestiones conexas)

• 10 febrero, 2017
• Dictámenes

Dictamen de comisión Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122 –, prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional ha considerado el expediente 26-J.G.M.- 2016 referido al decreto 1.322 del Poder Ejecutivo nacional, del 27 de diciembre de 2016, mediante el cual se dispusieron las siguientes medidas: a) derogar el artículo sin número incorporado a continuación del artículo 5° de la reglamentación de la ley 23.966, título III de impuesto sobre combustibles líquidos y el gas natural, texto ordenado en 1998 y sus modifi caciones, aprobada por el artículo 1° del decreto 74, del 22 de enero de 1998, y sus modifi catorios; b) fi jar en el treinta y uno con cincuenta centésimos por ciento (31,50 %) la alí- cuota diferenciada para los combustibles comprendidos en los incisos a) y c) del artículo 4° del capítulo I del título III de la ley 23.966, texto ordenado en 1998 y sus modifi caciones, y en el veintisiete con noventa centésimos por ciento (27,90 %) la alícuota diferenciada para los combustibles comprendidos en sus incisos b) y d), cuando dichos productos gravados sean vendidos para el consumo en los ejidos municipales de las ciudades de Posadas de la provincia de Misiones y Clorinda de la provincia de Formosa. Se fi ja, asimismo, en el diez centésimos por ciento (0,10 %) la alícuota diferenciada para el combustible comprendido en el inciso i) del precitado artículo, cuando dichos productos gravados sean vendidos para el consumo en los referidos ejidos municipales; c) que las alícuotas diferenciadas establecidas en la medida anterior regirán en tanto los litros de naftas vendidos mensualmente no superen en su conjunto la cantidad de seis millones seiscientos ochenta y siete mil litros (6.687.000 l) y en el caso del gasoil no superen la cantidad mensual de cuatro millones ciento cincuenta y cuatro mil litros (4.154.000 l), en el ejido municipal de la ciudad de Posadas de la provincia de Misiones; d) que los expendedores de combustibles alcanzados por el régimen establecido en el presente decreto deberán inscribirse en el registro que a tal efecto deberán habilitar las municipalidades de las ciudades de Posadas de la provincia de Misiones y Clorinda de la provincia de Formosa; e) que los responsables del impuesto sobre los combustibles líquidos y el gas natural –conforme el artículo 3° del capítulo I del título III de la ley 23.966, texto ordenado en 1998 y sus modifi caciones– que vendan o consignen los productos detallados en el artículo 2° del presente decreto a los sujetos a que se refi ere el artículo anterior, deberán liquidar el gravamen de conformidad a lo dispuesto precedentemente en la medida en que los mismos acrediten su calidad de sujetos inscriptos en el aludido registro municipal; e) que la Administración Federal de Ingresos Públicos podrá suscribir con la Dirección General de Rentas de la provincia de Misiones y con la Dirección General de Rentas de la provincia de Formosa convenios tendientes a garantizar la efectividad de los controles para el cumplimiento de los objetivos perseguidos y dictar las normas complementarias que resulten necesarias para la implementación del sistema que se establece en este decreto, las que deberán incluir un sistema de información que permita verifi car el cumplimiento de los cupos establecidos en el artículo 3° del presente decreto; f) que el Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas podrá suspender la aplicación de este régimen cuando, de la información que deberá suministrarle la Administración Federal de Ingresos Públicos se verifi que que la cantidad mensual vendida de aquellos combustibles enumerados en el artículo 2° del decreto supera el monto del cupo mensual establecido, y hasta tanto se determinen las causas de tal circunstancia; g) y que el decreto entrará en vigencia a partir del día de su publicación en el Boletín Ofi cial y resultará de aplicación para los hechos imponibles que se perfeccionen a partir del primer día del mes siguiente a dicha fecha y por el plazo de seis (6) meses. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1º – Declárase la validez del decreto 1.322, de fecha 27 de diciembre de 2016. Art. 2º – Comuníquese al Poder Ejecutivo. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen pasa directamente al orden del día. Sala de la comisión, 2 de febrero de 2017. Marcos Cleri. – Luis Petcoff Naidenoff. – Diana B. Conti. – Juliana di Tullio. – Álvaro G. González. – Martín O. Hernández. – Raúl J. Pérez. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Juan M. Abal Medina. – María Graciela de la Rosa. – Anabel Fernández Sagasti. – Ernesto F. Martínez. – Juan M. Pais. INFORME 1. Introducción Por medio del expediente 26-J.G.M.-2016, el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido para consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto 1.322/2016, por el cual se dispusieron diversas medidas relacionadas con los combustibles líquidos en las zonas de frontera del territorio argentino. Para una mejor exposición y comprensión de las razones que motivaron el dictado del decreto en cuestión, el presente apartado estará dividido en secciones separadas en torno a cada una de las decisiones adoptadas. a) Derogación del artículo sin número incorporado a continuación del artículo 5° del decreto 74/98 El artículo 1° del decreto bajo examen derogó el artículo sin número incorporado a continuación del artículo 5° del decreto 74/98, reglamentario de la ley 23.966, en lo referido al título III, de combustibles líquidos y gas natural. La cláusula derogada, incorporada en su momento por el decreto 548/2003, establecía que “a los fi nes de lo dispuesto por el quinto párrafo del artículo 4° de la ley, se considerarán zonas de frontera aquellas comprendidas por el anexo II del decreto 887 del 6 de junio de 1994”. El quinto párrafo referenciado del artículo 4° de la ley 23.966 señala lo siguiente: “…facúltase al Poder Ejecutivo nacional para la implementación de las alícuotas diferenciadas para los combustibles comprendidos en los incisos a), b), c), d) e i), cuando los productos gravados sean destinados al consumo en zonas de frontera, para corregir asimetrías originadas en variaciones de tipo de cambio. Tales alícuotas diferenciadas se aplicarán sobre los volúmenes que a tal efecto disponga para la respectiva zona de frontera el Poder Ejecutivo nacional” (texto según quinto párrafo del artículo 4° de la ley 23.966). El anexo II del decreto 887/94, también mencionado en el artículo derogado, dispone todas las denominaciones y descripciones de las áreas de frontera. Por su amplísima extensión, el anexo señalado no será transcripto en el presente informe. Basta decir aquí que el mismo contiene y detalla a cada una de las localidades que hacen al conjunto de las áreas de frontera que se encuentran, obviamente, en las provincias de Entre Ríos, Corrientes, Misiones, Chaco, Formosa, Jujuy, Salta, Catamarca, La Rioja, San Juan, Mendoza, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. El motivo por la cual se decidió derogar el artículo sin número incorporado a continuación del artículo 5° del anexo del decreto 74/98, se expresa acertadamente en los considerandos del decreto 1.322/16, en la concurrencia de las siguientes causas: “…Que el decreto 887/94 dispuso una delimitación restringida de la Zona y Áreas de Frontera, estableciendo a la vez la unifi cación de las superfi cies de la Zona de Frontera para el Desarrollo, establecida por la ley 18.575 y de la Zona de Seguridad de Fronteras creada por el decreto-ley 15.385 del 13 de junio de 1944, ratifi cado por la ley 12.913, excepto en el litoral marítimo de las provincias de Santa Cruz, del Chubut y de Río Negro. ”Que dicha medida fue dictada en el marco de un crecimiento y desarrollo de ciertas regiones y Zona de Seguridad de Fronteras, para materializar las direcciones operativas de los procesos integrativos regionales en los ámbitos nacional e internacional. ”Que ello pone de resalto que los objetivos del establecimiento de alícuotas diferenciadas previsto en el quinto párrafo del artículo 4° del capítulo I del título III de la ley 23.966, texto ordenado en 1998 y sus modifi caciones, son distintos a los perseguidos por el ré- gimen instaurado por la ley 18.575 y el decreto 887/94 y su modifi catorio, lo cual podría generar inequidades al momento de ejercer la facultad contemplada en la primera de las normas citadas, con carácter general, en las zonas delimitadas por el referido decreto. ”Que, consecuentemente, a fi nes de ejercer la facultad de implementar alícuotas diferenciadas, resulta conveniente que el Poder Ejecutivo nacional evalúe en cada caso si se trata de una zona de frontera que, por sus características particulares y por razones de oportunidad, mérito y conveniencia, requiera el establecimiento de dichas alícuotas…” (la bastardilla es nuestra). Por lo tanto, dado que los objetivos y la posibilidad de establecer alícuotas diferenciadas para los combustibles en las zonas de frontera (dispuestos en la prescripción derogada) eran distintos a los perseguidos por la ley de facto 18.575 y el decreto 887/94, y con ello se podría generar inequidades al momento de ejercer dicha facultad de determinación de alícuotas, es que se decidió abrogar el artículo en cuestión. b) Fijación de alícuotas diferenciadas para las ciudades de Posadas, provincia de Misiones, y Clorinda, provincia de Formosa El artículo 2° del decreto 1.322/16 fi jó en el 31,50 % la alícuota diferenciada para los combustibles comprendidos en los incisos a) y c) del artículo 4° del capítulo I del título III de la ley 23.966, y en el 27,90% la alícuota diferenciada para los combustibles comprendidos en sus incisos b) y d), cuando dichos productos gravados sean vendidos para el consumo en los ejidos municipales de las ciudades de Posadas de la provincia de Misiones y Clorinda de la provincia de Formosa. Asimismo, dispuso fi jar en el 0,10 % la alícuota diferenciada para el combustible comprendido en el inciso i) del precitado artículo, cuando dichos productos gravados sean vendidos para el consumo en los referidos ejidos municipales. Los aludidos incisos a), b), c), i) y d) disponen los conceptos con sus respectivas alícuotas, cuyos valores fueron fi jados mediante el decreto delegado 2.579/2014, del 30 de diciembre de 2014, aprobado y validado por ambas Cámaras. Concepto Alícuotas (2.579/2014) Alícuotas (1.322/2016) a) Nafta sin plomo, hasta 92 RON 63,0 % 31,50 % b) Nafta sin plomo, de más de 92 RON 55,8 % 27,90 % c) Nafta con plomo, hasta 92 RON 63,0 % 31,50 % d) Nafta con plomo, de más de 92 RON 55,8 % 27,90 % i) Gasoil 17,1 % 0,10 %. La fi jación de las nuevas alícuotas responde a –como se expresa en la motivación del decreto 1.322/16– las siguientes circunstancias fácticas y económicas suscitadas en los territorios de fronteras de Posadas y Formosa. ”Que habiéndose realizado un análisis de la situación generada a partir del incremento en el precio de los combustibles, se han detectado asimetrías originadas en variaciones del tipo de cambio respecto de productos similares que se comercializan en la República del Paraguay. ”Que atento a lo expuesto, y teniendo en cuenta que la situación planteada trae como consecuencia que la población de la ciudad de Posadas de la provincia de Misiones se traslade a la ciudad de Encarnación de la República del Paraguay –ciudades que se encuentran conectadas en forma rápida y directa por el puente internacional que las une– para adquirir el combustible necesario para sus vehículos, resulta conveniente adoptar medidas que permitan atenuar las consecuencias negativas que tales hechos provocan en el comercio en general en la ciudad de Posadas de la provincia de Misiones. ”Que la ciudad de Clorinda de la provincia de Formosa se encuentra en iguales condiciones que las descriptas para la ciudad de Posadas, en cuanto a la incidencia de la diferencia de los precios vigentes en el mercado nacional para productos similares a los que se comercializan en las ciudades de Asunción y de José Falcón, ambas de la República del Paraguay, con las cuales está conectada en forma rápida y directa. ”Que, por lo tanto, resulta oportuno hacer uso de la facultad conferida por el quinto párrafo del artículo 4° del capítulo I del título III de la ley 23.966, fi jando alícuotas diferenciadas para los combustibles enumerados en dicho artículo, cuando sean destinados al consumo en los ejidos municipales de las ciudades de Posadas de la provincia de Misiones y Clorinda de la provincia de Formosa” (todas las bastadillas son nuestras). Por lo tanto, lo que se logró con la disminución de las alícuotas aludidas fue corregir las asimetrías originadas en las variaciones del tipo de cambio que posibilitaron la adquisición de combustible a menor precio por parte de la población argentina en las ciudades paraguayas de Encarnación y José Falcón, ambas limítrofes con las ciudades de Posadas y Clorinda, lo que, evidentemente en los hechos, se tradujo –antes del dictado del decreto 1.322/16– en un perjuicio que afectaba el empleo y desarrollo local que no era posible seguir tolerando. c) Límites a las alícuotas fijadas por el decreto 1.322/16 y posibilidad de suspensión por parte del Ministerio de Hacienda y Finanzas El artículo 3° del decreto dispuso como límite que las alícuotas diferenciadas, establecidas en el artículo anterior, regirán en tanto los litros de naftas vendidos mensualmente no superen en su conjunto la cantidad de seis millones seiscientos ochenta y siete mil litros (6.687.000 l) y, en el caso del gasoil no superen la cantidad mensual de cuatro millones ciento cincuenta y cuatro mil litros (4.154.000 l), en el ejido municipal de la ciudad de Posadas de la provincia de Misiones. En el ejido municipal de la ciudad de Clorinda de la provincia de Formosa, las alícuotas diferenciadas establecidas en el artículo anterior regirán en tanto los litros de naftas vendidos mensualmente no superen en su conjunto la cantidad de ochocientos setenta y dos mil litros (872.000 l) y en el caso del gasoil la cantidad de seiscientos cuarenta y siete mil litros (647.000 l). Por otro lado, el artículo 8° del decreto faculta al Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas a suspender la aplicación de este régimen cuando, de la información que deberá suministrarle la Administración Federal de Ingresos Públicos se verifi que que la cantidad mensual vendida de aquellos combustibles enumerados en el artículo 2° del presente decreto supere el monto del cupo mensual establecido, y hasta tanto se determinen las causas de tal circunstancia. Asimismo, el ministerio referido podrá hacer uso de dicha facultad cuando la Administración Federal de Ingresos Públicos, compruebe que existen desvíos de combustibles a zonas no benefi ciadas por la franquicia, o bien compruebe violaciones a lo establecido en el artículo 4° de la presente medida, o detecte diferencias en la información que solicite a efectos de controlar el cumplimiento de este régimen. Cabe recordar aquí, que el decreto 2/17 dividió al ex Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas en “Ministerio de Hacienda” y “Ministerio de Finanzas” por lo tanto, será el primero de los ministerios el que se encuentre a cargo de tales facultades. d) Defi nición de venta para consumo, inscripción en registros municipales, y entrada en vigencia de los hechos imponibles El artículo 4° del decreto 1.322/16 consagra que a los fi nes del presente régimen se entenderá como venta para consumo, al expendio de los combustibles efectuado por las estaciones de servicio inscriptas en el registro creado por la resolución 1.102, del 3 de noviembre de 2004, de la ex Secretaría de Energía del ex Ministerio de Planifi cación Federal, Inversión Pública y Servicios en la categoría “bocas de expendio de combustibles líquidos (ventas por menor)” ubicadas en los ejidos municipales de las ciudades de Posadas de la provincia de Misiones y Clorinda de la provincia de Formosa. El artículo 5° preceptúa que los expendedores de combustibles alcanzados por el régimen establecido en el presente decreto deberán inscribirse en el registro que a tal efecto deberán habilitar las municipalidades de las ciudades de Posadas de la provincia de Misiones y Clorinda de la provincia de Formosa. El artículo 6° estipula que los responsables del impuesto sobre los combustibles líquidos y el gas natural que vendan o consignen los productos detallados en el artículo 2° del decreto a los sujetos a que se refi ere el artículo anterior, deberán liquidar el gravamen de conformidad a lo dispuesto precedentemente en la medida en que los mismos acrediten su calidad de sujetos inscriptos en el aludido registro municipal. El artículo 7° otorga la posibilidad de que la AFIP pueda suscribir con la Dirección General de Rentas de la Provincia de Misiones y con la Dirección General de Rentas de la Provincia de Formosa, convenios tendientes a garantizar la efectividad de los controles para el cumplimiento de los objetivos perseguidos y dictar las normas complementarias que resulten necesarias para la implementación del sistema que se establece en este decreto. Finalmente, el artículo 9° expresa que lo dispuesto en el presente decreto entrará en vigencia a partir del día de su publicación en el Boletín Ofi cial y resultará de aplicación para los hechos imponibles que se perfeccionen a partir del primer día del mes siguiente a dicha fecha y por el plazo de seis (6) meses. 2. Competencia de la comisión De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto delegado, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de facultades delegadas por el Congreso Nacional, tal como lo consagra el artículo 76 de la Constitución Nacional y lo autoriza expresamente el quinto párrafo del artículo 4° del capítulo I del título III de la ley 23.966. Vale recordar que el quinto párrafo del artículo 4° referenciado establece: “Facúltase al Poder Ejecutivo nacional para la implementación de las alícuotas diferenciadas para los combustibles comprendidos en los incisos a), b), c), d) e i), cuando los productos gravados sean destinados al consumo en zonas de frontera, para corregir asimetrías originadas en variaciones de tipo de cambio. Tales alícuotas diferenciadas se aplicarán sobre los volúmenes que a tal efecto disponga para la respectiva zona de frontera el Poder Ejecutivo nacional”. Las habilitación legal –aludida en el párrafo anterior– con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de un decreto delegado, exige que necesariamente se recurra al procedimiento especial de control establecido por el artículo 100, inciso 12, de la Constitución Nacional, y por el artículo 13 de la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. Este criterio, que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades delegadas por el Congreso de la Nación solamente cuando tal delegación consista en materias determinadas de administración o de emergencia pú- blica, con plazo fi jado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto delegado debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia es la sanción de leyes. En el caso particular del decreto 1.322/2016, el análisis acerca de su procedencia debe efectuarse no sólo desde la perspectiva legal, sino también sobre el objetivo de innegable carácter federal que promueve. Pues es evidente que la razón de su emisión no es otra que la de impulsar las economías de las zonas de frontera, y corregir las asimetrías generadas por causa de la variación del tipo de cambio que privilegia la compra del combustible en países fronterizos antes que en las ciudades argentinas. 3. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales a) Requisitos formales El artículo 100, inciso 12, de la Constitución Nacional establece que al jefe de Gabinete de Ministros le corresponde “refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente”. Del enunciado se extraen dos recaudos formales que deben ser comprobados por la comisión: a) que el decreto delegado esté refrendado por el jefe de Gabinete de Ministros, y b) que el decreto esté sujeto al control de la Comisión Bicameral Permanente. A estas exigencias constitucionales debemos sumar un tercer recaudo legal que consiste en que “el Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de delegación legislativa lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente” (artículo 12 de la ley 26.122). El primer análisis de un decreto delegado a la hora de dictaminar acerca de su validez debe ser, entonces, el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer control, corresponde considerar la existencia, o no, de los recaudos sustanciales. Por lo tanto y en lo particular cabe tener por cumplidos los tres requisitos formales requeridos para la procedencia del decreto 1.322/2016, toda vez que: a) lleva la fi rma del presidente de la Nación, del corres pondiente ministro (en conformidad con el artículo 100, párrafo 1°, de la Constitución Nacional) y del jefe de Gabinete de Ministros (de acuerdo con el artículo 100, inciso 12, de la Constitución Nacional); b) fue remitido a la comisión el 10 de enero de 2017 (cfr. mensaje 1/17) por este último funcionario dentro del plazo estipulado por el artículo 12 de la ley 26.122; y c) el reglamento delegado se encuentra sujeto al control de validez por parte de la Comisión Bicameral Permanente, la cual debe elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. b) Requisitos sustanciales El artículo 76 de la Constitución Nacional consigna, como principio general, la prohibición de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pú- blica, con plazo fi jado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. De modo que para que el Poder Ejecutivo pueda ejercitar válidamente las atribuciones que le fueron conferidas por el Congreso Nacional, resulta imprescindible que la delegación esté circunscripta a los límites materiales y temporales exigidos por la Constitución Nacional. En función de ello y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 de la ley 26.122, el presente dictamen debe pronunciarse sobre la adecuación del decreto a los siguientes recaudos sustanciales: a) que el decreto se limite a “materias determinadas de administración o emergencia pública”; b) que se encuentre dictado dentro del plazo fi jado para su ejercicio; y c) que se mantenga “dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”. b) 1. Adecuación del decreto a materias determinadas de administración o emergencia pública Para analizar si el decreto delegado se adecua a materias determinadas de administración o emergencia pública, es necesario verifi car en primer término la existencia expresa de las habilitaciones legales que autorizan la emisión de la medida ejecutiva. En tal sentido, el decreto bajo estudio expresa en su último considerando que “el presente decreto se dicta en uso de las facultades conferidas por el artículo 99, inciso 2 de la Constitución Nacional y por el quinto pá- rrafo del artículo 4° del capítulo I del título III de la ley 23.966, texto ordenado en 1998 y sus modifi caciones”. La norma referida, que sirvió de causa al dictado del decreto 1.322/2017 y que también antes transcribimos, dispone: “Facúltase al Poder Ejecutivo nacional para la implementación de las alícuotas diferenciadas para los combustibles comprendidos en los incisos a), b), c), d) e i), cuando los productos gravados sean destinados al consumo en zonas de frontera, para corregir asimetrías originadas en variaciones de tipo de cambio. Tales alí- cuotas diferenciadas se aplicarán sobre los volúmenes que a tal efecto disponga para la respectiva zona de frontera el Poder Ejecutivo nacional”. Como se observa, la norma consagra un desprendimiento de atribuciones que el Poder Legislativo nacional hizo en favor del Poder Ejecutivo nacional para que éste determine, conforme los criterios allí dispuestos, la implementación de las alícuotas diferenciadas para los combustibles comprendidos en los incisos a), b), c), d) e i), cuando los productos gravados sean destinados al consumo en zonas de frontera, para corregir asimetrías originadas en variaciones de tipo de cambio. En virtud de lo expuesto, se puede afi rmar que la habilitación dada al Poder Ejecutivo nacional por medio del por el quinto párrafo del artículo 4° del capítulo I del título III de la ley 23.966, se encuentra vigente y no está formulada de forma genérica o indeterminada. Resta ahora considerar si tal delegación responde a materias de administración o emergencia pública. Para ello será necesario determinar qué se entiende por materias determinadas de administración y emergencia pública, para identifi car si el decreto se ajusta a alguna de ellas, o a ambas. De manera previa al examen sobre el signifi cado de las referenciadas locuciones, resulta necesario realizar una breve aclaración. Tanto el término “materias de administración” como el de “emergencia pública” son conceptos jurídicos cuya signifi cación no está determinada por la norma fundamental. En consecuencia, será el operador jurídico constitucionalmente habilitado el que deberá realizar el juicio subjetivo o el proceso intelectivo de tales locuciones, dentro de los márgenes de la razonabilidad y los límites externos de la juridicidad. Este proceso volitivo no admite una única solución justa y estática, sino que, por el contrario, el juicio intelectivo del operador jurídico se debe ajustar a las realidades sociales, políticas y económicas que imperan en el país en un momento histórico determinado, permitiéndose así una variación de lo que es entendido por materias de administración y emergencia pública, conforme el paso del tiempo. b) 1. i) Materias determinadas de administración La doctrina ha considerado que la delegación legislativa es procedente respecto de la regulación de actividades que, aun siendo propias del Poder Ejecutivo, deben, sin embargo, disciplinarse por ley formal en tanto afectan derechos individuales o bien corresponden a materias específi camente asignadas por la Constitución al Congreso (Julio R. Comadira, Curso de derecho administrativo, ed. Abeledo Perrot, 2013, p. 50). A su tiempo, se consideró que la Constitución limita la delegación legislativa a asuntos de naturaleza administrativa o de emergencia pública. Sólo a aquellas cuestiones que hacen estrictamente a las razones de Estado, al gobierno, a la atención de los asuntos comunes y ordinarios, en síntesis a la marcha normal y ordinaria de la administración (Roberto Dromi y Eduardo Menem, La Constitución reformada, comen- tada, interpretada y concordada, ed. Ciudad Argentina, 1994, p. 281). Asimismo, se expresó que frente al nuevo texto constitucional, el Congreso puede limitar con bases legislativas la potestad reglamentaria autonómica de todas las funciones administrativas del Ejecutivo, sin que existan poderes reservados de este poder que por imperio de la Constitución lo impidan (Humberto Quiroga Lavié, Constitución de la Nación Argentina comentada, ed. Zavalía, 1996, p. 508). El legislador, mediante la práctica institucional, ha defi nido en su momento qué se entiende por materias determinadas de administración, por ejemplo, con la sanción de las leyes 25.148 y 25.414. De estas normas se pueden extraer ciertos criterios que tuvo en cuenta el Congreso Nacional para defi nir las materias determinadas de administración. A este respecto se determinó, por ejemplo, que el Poder Ejecutivo estaba facultado para modifi car la ley de ministerios, según lo estime conveniente; de desregular y mejorar el funcionamiento y la transparencia del mercado de capitales y de seguros, garantizando el debido control del sector; de transformar entidades autárquicas, reparticiones descentralizadas o desconcentradas, total o parcialmente, en empresas públicas, sociedades del Estado u otras formas de organización jurídica; la organización y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los Ministerios; o toda otra materia asignada por la Constitución Nacional al Poder Legislativo, que se relacione con la administración del país (texto según artículo 2° de la ley 25.148 y artículo 1° de la ley 25.414). En defi nitiva, como se puede observar, el Congreso de la Nación, ha consagrado una defi nición amplísima de lo que se entiende por materias de administración. De acuerdo con lo expuesto, resulta posible aseverar que la facultad delegada en el Poder Ejecutivo para modifi car las alícuotas en el decreto informadas, se ajusta a los criterios expuestos, pues además de que la posibilidad de dejar sin efecto un gravamen, es generalmente una potestad corriente y propia del Poder Ejecutivo frente a los dinámicos cambios económicos, la misma facultad contribuye a atender a la marcha normal y ordinaria de la administración. En efecto, la Corte Suprema tiene establecido desde antiguo con relación a la materia aduanera que ejecutar los lineamientos de una “política legislativa” determinada en el texto de la ley implica “el poder de dictar normas adaptadas a las cambiantes circunstancias, sobre todo en una materia que por hallarse tan sujeta a variaciones como la que se trata, se estimó conveniente dejarla librada al prudente arbitrio del Poder Ejecutivo en vez de someterla a las dilaciones propias del trámite parlamentario” (CSJ, “Laboratorios Anodia S.A. c/ Nación”, Fallos, 270:42, sentencia del 13 de febrero de 1968, considerando 9). Sin perjuicio de que lo referido es sufi ciente para tener por cumplido el recaudo bajo análisis, es apro piado enunciar la doctrina según la cual la delegación es válida, aun en materias penales, tributarias o, en general, de restricción de derechos constitucionales, siempre que el Congreso mantenga el núcleo esencial de la regulación legislativa. Al respecto, se ha destacado que “si existen regulaciones referentes a ciertas materias que la Constitución impone que se realicen ‘sólo por ley’, según hemos visto, ¿en qué medida la ley puede reducirse a recoger unos cuantos elementos de dicha regulación y remitir al resto a la disposición de un reglamento? La respuesta está dada en que la ley ha de abordar por sí misma, si ha de observar el mandato constitucional, el núcleo esencial de dicha regulación, de modo que la remisión que pueda hacer a un reglamento no implique una abdicación de regulación de dicho núcleo, o de sus criterios básicos, sino un verdadero complemento organizativo y procedimental […] y también, ya respecto a la ordenación material, en aquellos aspectos en que pueda requerirse una apreciación técnica o de circunstancias concretas variables que convenga separar de la regulación abstracta propia de la ley” (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, ed. Cívitas, 1988, pp. 269 y 270). Desde esta óptica, la facultad de fi jar las alícuotas de la ley delegante por parte del Poder Ejecutivo nacional, debidamente autorizados y conforme a los parámetros objetivamente determinados en esa misma norma, no altera de modo alguno el núcleo esencial de la regulación legislativa. Bajo esa misma tesitura, la Corte Suprema ha reconocido que resulta admisible que “el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas facultades circunscriptas, exclusivamente, al aspecto cuantitativo de la obligación tributaria, es decir, autoriza elevar o disminuir las alí- cuotas aplicables, siempre y cuando, para el ejercicio de dicha atribución, se fi jen pautas y límites precisos mediante una clara política legislativa” (CSJ, “Camaronera Patagónica S.A. c/ Ministerio de Economía y otros s/ amparo”, sentencia del 15 de abril de 2014, considerando 10). b) 1. ii) Emergencia pública Por otro lado, en cuanto al signifi cado constitucional de “emergencia pública”, la jurisprudencia ha señalado que debe responder a una situación de hecho comprobable en la realidad, pues en palabras de la Corte, el alto tribunal “en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes de emergencia, ha verifi cado desde el precedente Fallos 136:161 (‘Ercolano’) la concurrencia de una genuina situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad, esto es, corroborar que la declaración del legislador encuentre debido sustento en la realidad (Fallos, 172:21, ‘Avico’; 243:449, ‘Nadur’; 313:1.638, ‘Videla Cuello’; 330:855, ‘Rinaldi’, entre muchos otros)” (CSJ, “Consumidores Argentinos c/EN – PEN – Dto. 558/02-SS – ley 20.091 s/ amparo ley 16.986”, sentencia del 19 de mayo de 2010, considerando 11). Asimismo, se ha establecido una posible defi nición en el precedente “Peralta”, refi riéndola como “sucesos que conmuevan a la vida de la sociedad, amenacen llevarla a la anomia y la inviabilidad de la vida política organizada, como puede ser hoy el descalabro econó- mico generalizado, del mismo modo que lo fue ayer la discordia entre las provincias, allí deben actuar los Poderes del Estado para evitar que se malogren aquellos esfuerzos, dilatados y penosos, retrotrayendo al país a estadios superados de fragmentación, desorden, falta de un imperio extendido del derecho” (CSJ, “Peralta, Luis Arcenio y otro v. Estado nacional”, sentencia del 27/12/1990, considerando 35). Del mismo modo, se expresó que las situaciones de emergencia son aquellas que “derivan de acontecimientos extraordinarios, imprevisibles o bien inevitables con los recursos ordinarios, y que tienen una repercusión muy honda y extensa en la vida social, de suerte que demandan remedios también extraordinarios” (CSJ, caso “Perón”, Fallos, 238:123, 1957), o que las perturbaciones económicas autorizan “el ejercicio del poder de policía del Estado en forma más enérgica que la que admiten períodos de sosiego y normalidad” (CSJ, caso “Martini”, Fallos, 200:245, 1944). Desde la óptica legal, mediante la ley 25.414 se facultó al Poder Ejecutivo a crear exenciones, eliminar exenciones excepto aquellas que benefi cien los consumos que integran la canasta familiar o las economías regionales, sociedades cooperativas, mutuales, asociaciones y obras sociales sindicales; disminuir tributos y tasas de orden nacional, con el objeto de mejorar la competitividad de los sectores y regiones y atender situaciones económico sociales extremas; crear tasas o recursos no tributarios con afectación específi ca para el desarrollo de proyectos de infraestructura, los que serán defi nidos con criterio federal y distribución equitativa en todo el territorio nacional, respetando la rentabilidad económico-social de las obras y siempre que la percepción de las tasas o recursos no tributarios se efectúe con posterioridad a la habilitación de las obras, salvo que sea para reducir o eliminar peajes existentes. Por otro lado, respecto de las diferentes declaraciones legales de emergencia pública, es dable señalar que la ley 27.200, prorrogó “hasta el 31 de diciembre de 2017 la vigencia de los artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 6° de la ley 26.204, prorrogada por sus similares 26.339, 26.456, 26.563, 26.729 y 26.896” (artículo 1°). La ley 26.204 prorrogó, a su vez, y en lo que aquí interesa, el artículo 1° de la ley 25.561, el cual dispuso con arreglo al artículo 76 de la Constitución Nacional, la declaración de la “emergencia pública en materia social, económica, administrativa, fi nanciera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo nacional las facultades comprendidas en la presente ley […] con arreglo a las bases que se especifi can seguidamente: 1. Proceder al reordenamiento del sistema fi nanciero, bancario y del mercado de cambios; 2. Reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales; 3. Crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública; 4. Reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el artículo 2°”. De conformidad con lo manifestado, se puede afi rmar que el decreto delegado 1.322/2016 se encuentra dentro de los parámetros expuestos, puesto que además de haberse declarado la emergencia en general con las sucesivas prórrogas, la decisión allí adoptada tiene por objeto impulsar la economía regional en zonas de fronteras y preservar al mismo tiempo el desarrollo social y económico de las mismas, lo cual también sitúa al reglamento en los parámetros distinguidos por la jurisprudencia de la Corte Suprema. b) 2. Emisión del decreto dentro del plazo comprendido en la ley delegante El Congreso debe fi jar un término para el ejercicio de la delegación delegada y nada impide que éste sea prorrogado (Néstor Pedro Sagüés, Manual de derecho constitucional, p. 382). En este sentido, como quedó dicho más arriba, si la ley 27.200 prorrogó la emergencia hasta fi n de 2017, toda aquella delegación legislativa que se base en la emergencia pública, como es el caso, tiene un plazo de duración hasta tal fecha. Es decir, el plazo de duración está condicionado hasta tanto perdure la emergencia legalmente declarada. Merced a lo expuesto entonces, cabe por tener cumplido el recaudo bajo análisis. b) 3. Adecuación del decreto a las bases fi jadas por la ley delegante Las bases de la delegación son aquellas pautas, criterios o directrices, que debe indicar el Congreso en la ley delegante, para que el Poder Ejecutivo se circunscriba materialmente a ellas en el momento de dictar un reglamento delegado. Cuanto más preciso, claro y previsible sea ese marco, más ajustado a la seguridad jurídica estará el decreto. Éste ha sido el criterio de la Corte Suprema al fallar en la causa “Colegio Público de Abogados de Capital Federal”. Se estableció en esa oportunidad que: 1) la delegación sin bases está prohibida; y 2) cuando las bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada será convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por el presidente es una concreción de la específi ca política legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria de que se trate. Así, por ser amplia e imprecisa, la delegación no confi ere atribuciones más extensas, sino, al revés, a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa que podrá el Ejecutivo ejercer válidamente (CSJ, “Colegio Público de Abogados de Capital Federal c/ EN – PEN – ley 25.414 – dto. 1.204/01 s/ amparo”, sentencia del 4 de noviembre de 2008, considerando 12). En consecuencia, se puede confi rmar que la habilitación legislativa que dio origen al régimen dispuesto en el decreto 1.322/2016, resulta acorde a los criterios expuestos. De manera que el quinto párrafo del artículo 4° del capítulo I del título III de la ley 23.966, texto ordenado en 1998 y sus modifi caciones, facultó al Poder Ejecutivo nacional para que fi je “la implementación de las alícuotas diferenciadas para los combustibles comprendidos en los incisos a), b), c), d) e i), cuando los productos gravados sean destinados al consumo en zonas de frontera, para corregir asimetrías originadas en variaciones de tipo de cambio”, y el presidente de la Nación así lo ha hecho. Como se puede apreciar, el legislador ha contemplado en la norma con claridad de política legislativa los marcos y límites de la delegación, para que el Poder Ejecutivo no incurra en una “delegación desenfrenada” o en “taludes que le impidan su desborde” (Fallos, 237:636). Por lo tanto, cabe tener por cumplido el requisito bajo análisis. 4. Práctica institucional En materia de decretos delegados que responden a fines similares a los perseguidos con el decreto 1.322/2016, no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación. Nos referimos de ese modo, a la práctica legislativa –de carácter constante– de aceptar el Congreso Nacional el ejercicio oportuno y legítimo de parte del Poder Ejecutivo de las facultades delegadas por las disposiciones que emergen de la ley 23.966. Cabe recordar, entonces, que de forma previa al dictado del presente decreto, se emitieron otros tantos con el mismo carácter. Así, es posible citar el propio decreto 2.579/14 (cuyo alcance en relación con las alícuotas para los combustibles líquidos antes citamos para compararlo con la actual reglamentación) a fi n de corroborar lo que en el anterior párrafo afi rmamos. En ese sentido, la Comisión Bicameral ha declarado la validez de decretos que, al igual que el 1.322/2016, tuvieron por fi nalidad modifi car las alícuotas de los combustibles líquidos de acuerdo con como se puede verifi car en el orden del día 1.770/14, que refi ere al decreto 2.579/14. Por lo tanto, y de acuerdo con la información relevada, no hay motivos sufi cientes para desconocer la validez del decreto analizado y sí los hay, en cambio, para declarar su validez. 5. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto delegado 1.322 del Poder Ejecutivo nacional, del 27 de diciembre de 2016. Pablo G. Tonelli.