DNU 257/16 (prórroga de la entrada en vigencia del Código Procesal Penal de la Nación)

• 25 febrero, 2016
• Dictámenes

I Dictamen de mayoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122–, prevista en los artículos 99, inciso 3º, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional, y en la ley 26.122, ha considerado el expediente 23-JGM-2015 referido al decreto 257 del Poder Ejecutivo nacional, del 24 de diciembre de 2015, mediante el cual se dispuso prorrogar la entrada en vigencia del Código Procesal Penal de la Nación aprobado por la ley 27.063. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1º – Declárase la validez del decreto 257, del 24 de diciembre de 2015. Art. 2º – Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 16 de febrero de 2016. Luis Petcoff Naidenoff. – Adolfo Rodríguez Saá. – Nicolás M. Massot. – Mario R. Negri. – Raúl J. Pérez. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Ángel Rozas. INFORME 1. Introducción Por medio del expediente 23-JGM-2015 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido a consideración de esta comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto de necesidad y urgencia 257, del 24 de diciembre de 2015, por el cual se dispuso prorrogar la entrada en vigencia e implementación del Código Procesal Penal de la Nación aprobado por ley 27.063. De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades aludidas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con la que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo exige que se verifi que el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite el ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo solamente cuando las circunstancias hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia es la sanción de leyes. 2. Objeto del decreto 257/2015 Con carácter previo al análisis de la validez del decreto 257/2015, corresponde referirse brevemente a la cuestión vinculada a la reforma del Código Procesal Penal de la Nación y su implementación progresiva. Al respecto, cabe recordar que mediante la ley 27.063 se aprobó una profunda modificación del Código Procesal Penal de la Nación, a fi n de adaptarlo al sistema procesal acusatorio. Dada la magnitud de esa reforma, en junio de 2015 se sancionó un conjunto de leyes destinadas a implementar dicho cambio de modo paulatino y progresivo, tales como las leyes 27.148, 27.149 y 27.150. En este marco, tal como es público y notorio y tal como se pone de manifi esto en los considerandos del decreto bajo estudio, tanto la Comisión Bicameral de Monitoreo e Implementación del Nuevo Código Procesal Penal de la Nación, como la Unión de Empleados de la Justicia Nacional, han expresado que no se encuentran dadas las condiciones para la inmediata entrada en vigencia del nuevo código, según el cronograma establecido legalmente. En consecuencia, a fi n de asegurar en forma fi el y oportuna la correcta implementación de la reforma procesal y considerando que el Congreso de la Nación estará en receso hasta el 1º de marzo de 2016, el presidente de la Nación, en acuerdo general de ministros, consideró urgente e impostergable prorrogar y adecuar el cronograma de implementación previsto originalmente a la situación actual. Ello así porque, tal como se expone en los fundamentos del decreto objeto de examen, “la implementación en las actuales condiciones pondría en grave riesgo la correcta administración de justicia”. Así, se ha dispuesto que el nuevo código “entrará en vigencia de conformidad con el cronograma de implementación progresiva que establezca la Comisión Bicameral de Monitoreo e Implementación” de esa norma, que está bajo la órbita del Congreso nacional, “previa consulta con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación”. Además, agrega que la suspensión tiene “la fi nalidad de evitar la aplicación asistemática y carente de integralidad de un diseño institucional cuya puesta en funcionamiento no se encuentra acabadamente planifi cada”. En ese sentido, necesariamente, suspende las partidas presupuestarias establecidas para la puesta en marcha del nuevo código y la creación de nuevas estructuras, y prevé un “mecanismo progresivo de asignación de recursos para atender las erogaciones que demande la efectiva implementación”. En consecuencia, y al margen del análisis sobre la oportunidad, mérito y conveniencia del reglamento de necesidad y urgencia en cuestión, menester es verifi car que se cumplan los recaudos formales y sustanciales para habilitar su procedencia. 3. Los requisitos formales El artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifi que el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de los recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así, entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las demás circunstancias previstas en la norma constitucional. En el caso particular, el decreto de necesidad y urgencia 257/2015 fue decidido y refrendado en acuerdo general de ministros conjuntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 4/2016. Del mismo modo, se encuentra cumplido el segundo requisito formal exigido por la Constitución Nacional, en tanto el decreto en cuestión ha sido remitido por el jefe de Gabinete de Ministros a la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 11 de enero de 2016. Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional. 4. Requisitos sustanciales: la materia del decreto 257/2015 Desde un punto de vista sustancial, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario, por un lado, que no se trate de normas “que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos”, y, a la vez, que existan las ya mencionadas “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si se pretende regular alguna de las materias expresamente vedadas y si han existido las circunstancias que justifi carían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Respecto de la prohibición en razón de la materia, y en lo que interesa en el caso bajo examen, resulta del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional que se encuentra vedado que el Poder Ejecutivo dicte normas de carácter legislativo “que regulen materia penal”. No obstante, en el caso particular, resulta evidente que el objeto y la materia del decreto 257/2015 no se refi eren a esta materia específi ca. En efecto, de la lectura de los distintos artículos del decreto 275/2015 resulta que la materia regulada versa exclusivamente sobre disposiciones transitorias que regulan la “implementación” del Código Procesal Penal, y no el código en sí mismo. Esto es, se modifi can únicamente los plazos de entrada en vigencia de la reforma del Código Procesal Penal de la Nación, la creación de nuevos organismos en el marco de dicha reforma y las readecuaciones presupuestarias pertinentes. De este modo, el objeto directo e inmediato del decreto es una de las denominadas materias determinadas de administración, aunque éstas tengan, de modo mediato, impacto sobre la vigencia temporal del régimen procesal penal. Corresponde, entonces, indagar si este impacto indirecto puede estar alcanzado por la prohibición prevista en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución, en razón de la materia. A los efectos de un adecuado análisis constitucional sobre este punto, cabe recordar que “la primera fuente de interpretación de la Constitución es su letra” (CSJ, Fallos 307:2153, 312:2078, 314:458, etcétera), y a su vez, que sus palabras deben entenderse “en el signifi – cado en el que son utilizadas popularmente” y en “su sentido llano, obvio y común” (CSJ, Fallos 262:60, 308:1745, 327:4241, etcétera). Así, resulta que tanto el sentido más técnico de la expresión “materia penal”, como el más llano, obvio y común, no es otro que aquel según el cual se trata de una regla de “derecho que defi ne las conductas que se consideran delitos o faltas y determina las penas o medidas de seguridad que han de imponerse a sus responsables” (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Ed. Tricentario, disponible en http://dle.rae.es/?id=CGv2o6x). Este es, por otra parte, el mismo criterio que ha adoptado la jurisprudencia de la Corte Suprema, que tiene resuelto que lo que hace a la esencia de la materia penal es la tipifi cación de “la conducta y la sanción”, siendo éstos los elementos que necesariamente deben estar “previstos con anterioridad al hecho por una ley” (CSJ, caso “Legumbres S.A.”, ED 136-404) . Se suma a lo dicho, desde una perspectiva comparada, lo que resulta del modelo de la Constitución Española, que fue tenida en cuenta por el constituyente de 1994 en esta materia. Allí se establece que lo que no se puede regular mediante decretos-leyes es la materia penal sustancial, es decir, “no podrán establecer delitos o penas diferentes a los previstos en la ley”, aun en los casos de estados de excepción (conf. Alejandro Pérez Hualde, decretos de necesidad y urgencia, Ed. Depalma, p. 187). En la medida en que el decreto 257/2015 no tipifi ca conductas, ni defi ne delitos o faltas, ni establece penas o medidas de seguridad, ni tampoco esto último resulta la materia del Código Procesal Penal de la Nación, no puede decirse que esté alcanzado por la expresa prohibición constitucional. Más aún, queda claro que la Constitución no se refi ere en el artículo 99, inciso 3, a materia “procesal” alguna. Esto resulta signifi cativo desde el punto de vista de la interpretación constitucional, dado que otros artí- culos de nuestra norma fundamental sí se refi eren a los procedimientos judiciales, la administración de justicia o la aplicación de los códigos de fondo (artículos 5°, 75 inciso 12, 126, 129 de la Constitución Nacional). Luego, dado que no es posible presumir la inconsecuencia del constituyente, es forzoso concluir que si se hubiese querido incluir en el artículo 99, inciso 3º, una prohibición en materia “procesal penal” se lo hubiera hecho mediante una referencia expresa y directa. Esta conclusión se ve corroborada, a su vez, por el hecho de que la propia Constitución y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación distinguen de modo claro, categórico y tajante a las materias sustantivas, que hacen al derecho común, de aquellas que tienen un carácter meramente procedimental. Así, encontramos que el artículo 75, inciso 12, habilita al Congreso de la Nación a dictar el código penal, mientras que su aplicación corresponde a las provincias mediante la reglamentación procesal. Tal como enseña Bidart Campos, “los códigos y leyes de fondo (de ‘derecho común’) los dicta el Congreso como órgano legislativo del Estado federal, con ámbito de vigencia para todo el territorio; y los códigos y leyes de forma (procesales) los dictan las provincias para sus respectivas jurisdicciones (y el Congreso como órgano legislativo del Estado federal para los tribunales federales)”, (aut. cit., “Tratado elemental de Derecho Constitucional argentino”, Ed. Ediar, tomo II, p. 247). Esto signifi ca que jamás puede confundirse en su contenido o sus efectos al código de fondo con el código adjetivo, dado que tienen asignada una fuente de competencia y una función normativa diversa, al punto que si una norma penal estuviera contenida en un código de procedimientos, ésta sería inconstitucional. Esta noción elemental, que distingue categóricamente el fondo de la forma, es también válida en el plano de la legislación federal. Así, la diferencia entre la legislación de fondo y la legislación sobre el proceso tiene un efecto decisivo a fi n de habilitar la competencia extraordinaria de la Corte Suprema. El alto tribunal tiene resuelto desde antiguo que las leyes procesales dictadas por el Congreso, aun cuando se trata de leyes de naturaleza federal, no habilitan al recurso extraordinario federal. Y ello es así porque “por referirse al ordenamiento de los juicios, de ordinario no afectan el fondo de las instituciones que aquel recurso procura salvaguardar” (Fallos 95:133, 99:158; 104:284, 105:183, 177:99, 192.104). Por lo tanto, dado que la letra de la propia Constitución Nacional, las características propias del sistema federal y la jurisprudencia de la Corte Suprema establecen una defi nición tajante entre la normativa de fondo o común, y la normativa procesal, no resulta válido extender la prohibición prevista en el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional al decreto bajo estudio. 5. Requisitos sustanciales: urgencia de la medida En el célebre caso “Verrocchi” la Corte Suprema de Justicia sostuvo que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, 19/8/1999, considerando 9º). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo” la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el ‘sub lite’ es que éste tenga la fi nalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos, 323:1934, 2/8/2000). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justifi carse a la luz de parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país, lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos y efectos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 257/2015, resulta evidente que no aborda ninguna de las materias vedadas por la Constitución y que dada la situación de gravedad institucional, como el interés general de la sociedad comprometido, se justifi ca su dictado bajo un estricto cumplimento de pautas que exigen y surgen tanto de la jurisprudencia antes relevada, como de las normas en juego que reglamentan su procedencia. Fuera de lo anterior, resta determinar si además de la pronta solución legislativa que ameritó su emisión, hubiera sido posible esperar al inicio y desarrollo de la actividad parlamentaria. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, considerando 9º). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son, muchas veces, incompatibles con la urgencia que requiere la solución de una determinada situación. Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en alguna u otra cá- mara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse su tratamiento en reuniones de asesores, por las consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, por el mismo debate suscitado en el marco de la comisión, por las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del Reglamento de la Cámara de Senadores y artículo 1º de la resolución de la presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el orden del día (artículo 113 Reglamento de la Cámara de Diputados). A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse fi nalmente los que correspondan a su tratamiento en las cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). En defi nitiva, y conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afi rmar que el decreto 257/2015 se erige como efi caz y adecuada solución legislativa –de carácter urgente– que busca garantizar la protección de los derechos e intereses de toda la sociedad. 6. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 257/2015, siendo que la naturaleza de la situación planteada haría imposible seguir los trá- mites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto del Poder Ejecutivo nacional 257, del 24 de diciembre de 2015. Luis Petcoff Naidenoff. – Adolfo Rodríguez Saá. – Nicolás M. Massot. – Mario R. Negri. – Raúl J. Pérez. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Ángel Rozas.