DNU 13/16 (modificación ley de ministerios)

• 25 febrero, 2016
• Dictámenes

I Dictamen de mayoría Honorable Congreso: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122– prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional, y en las disposiciones de la ley 26.122, ha considerado el expediente 20-J.G.M.-2015 referido al decreto 13, del 10 de diciembre de 2015, del Poder Ejecutivo nacional, mediante el cual se modifi ca la Ley de Ministerios (ley 22.520, texto ordenado por decreto 438/92, y sus modifi catorias) a fi n de adecuar la organización ministerial del gobierno a los nuevos objetivos establecidos por la gestión gubernamental nacional que asumiera el 10 de diciembre de 2015. En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN: Artículo 1º – Declárase la validez del decreto 13, del 10 de diciembre de 2015, del Poder Ejecutivo nacional. Art. 2º – Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al orden del día. Sala de la comisión, 16 de febrero de 2016. Luis Petcoff Naidenoff. – Adolfo Rodríguez Saá. – Nicolás M. Massot. – Mario R. Negri. – Raúl J. Pérez. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Ángel Rozas. INFORME 1. Introducción Por medio del expediente 20-J.G.M.-2015 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido a consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto de necesidad y urgencia 13/2015, por el cual se dispuso modifi car la Ley de Ministerios (ley 22.520, texto ordenado por decreto 438/92 y sus modifi catorias) en miras a adecuar la organización ministerial instituida por el gobierno anterior a los nuevos objetivos dispuestos por el actual presidente de la Nación luego de haber asumido sus funciones a partir del 10 de diciembre de 2015. De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto de necesidad y urgencia, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de las facultades previstas en el tercer párrafo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. La prerrogativa con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de una disposición de carácter legislativo, exige que se verifi que el control establecido por la Constitución Nacional y por la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida –a través de un dictamen– acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada cámara para su tratamiento. Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite el ejercicio de facultades legislativas por parte del titular del Poder Ejecutivo solamente cuando fuere imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes. Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto de necesidad y urgencia debe ser sometido al posterior control de validez y legalidad por parte del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia es la sanción de leyes. 2. Objeto del decreto 13/2015 El decreto 13, del 10 de diciembre de 2015, tuvo por fi nalidad “adecuar la organización ministerial de gobierno a los objetivos propuestos para cada área de gestión, jerarquizando y reorganizando funciones en los casos que se requiera, con el propósito de racionalizar y tornar más efi ciente la gestión pública, creándose nuevos organismos y disponiéndose transferencias de competencias”. Como lógica consecuencia de ello, el decreto fi jó también las nuevas competencias ministeriales y dispuso las correspondientes transferencias de aquellas que debían cambiar de organismo. Asimismo, el decreto previó las secretarias presidenciales que asistirán al Poder Ejecutivo nacional en forma directa a través del cumplimiento de funciones concretas que son de índole consultiva o de gestión. Todo ello, claro está, en función de las metas fi jadas por el presidente de la Nación para cumplir, de manera efi caz y efi ciente, con el plan de gobierno trazado para su período de mandato y de su propia concepción acerca de la organización y distribución de tareas de la administración pública nacional. Por otra parte, el Poder Ejecutivo ha dejado constancia en el último párrafo de los considerandos que la medida se dictó en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional, y de acuerdo con los artículos 2º, 19 y 20 de la ley 26.122. En consecuencia, es menester verifi car que se cumplan los recaudos formales y sustanciales para habilitar la procedencia de este decreto de necesidad y urgencia. De manera tal, el análisis en torno a la validez del decreto 13/2015 debe comenzar por la comprobación de los supuestos fácticos y normativos que la Constitución Nacional y la ley 26.122 reclaman para habilitar su procedencia. 3. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales a) Requisitos formales El artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional establece una serie de requisitos de índole formal y sustancial para que se justifi que el dictado de un decreto de necesidad y urgencia por parte del presidente de la Nación. El primero de los recaudos formales es que el decreto en cuestión sea decidido en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlo junto con el jefe de Gabinete de Ministros. Este último funcionario, además, debe remitirlo al Congreso dentro de los diez días posteriores a la emisión del decreto, lo que constituye un segundo recaudo formal. Así entonces, el primer análisis de un decreto de necesidad y urgencia, a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser el referido a los mencionados recaudos formales. Sólo luego de superado ese primer análisis o control, corresponde considerar la existencia, o no, de las circunstancias excepcionales igualmente previstas en la norma constitucional. En el caso particular, se verifi ca que el decreto de necesidad y urgencia 13 ha sido decidido y refrendado en acuerdo general de ministros juntamente con el jefe de Gabinete de Ministros, tal como surge del mensaje 1/2015. Asimismo, está acreditado que el decreto 13/2015 fue remitido en tiempo y forma, toda vez que el jefe de Gabinete de Ministros lo elevó a la consideración de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo el 21 de diciembre de 2015. Tratándose de un plazo de días hábiles, cabe tener también por cumplido el envío del decreto en el plazo previsto en el artículo 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional. b) Requisitos sustanciales Ahora bien, para que la atribución del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones con contenido legislativo pueda ser legítimamente ejercida es necesario que existan “circunstancias excepcionales” que requieran pronto remedio y que sea “imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes”. De acuerdo con la previsión constitucional será por lo tanto necesario, en cada oportunidad en que el Congreso deba pronunciarse, determinar si han existido las circunstancias que justifi carían y darían sustento al decreto de necesidad y urgencia de que se trate. Vale recordar, que en el célebre caso “Verrocchi” la Corte Suprema de Justicia sostuvo que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, 19/8/1999, considerando 9º). Más adelante en el tiempo, en la causa “Risolía de Ocampo” la Corte Suprema avanzó un poco más en materia de validación constitucional de decretos de necesidad y urgencia al expresar que “uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sub lite es que éste tenga la fi nalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos” (Fallos, 323:1934, 2/8/2000). Por lo tanto, todo análisis razonable que pretenda validar un decreto de necesidad y urgencia debe efectuarse a la luz del texto constitucional y bajo las premisas interpretativas emanadas del tribunal cimero. En resumen, es harto sabido que la procedencia de los decretos de necesidad y urgencia debe justifi carse acorde a parámetros objetivos que permitan dilucidar si la medida adoptada obedece a una situación de excepcionalidad y urgencia o, por el contrario, se traduce en un acto de mera conveniencia. Lo primero está permitido a quien resulta ser el responsable político de la administración del país, lo segundo, no. Conforme se desprende de los objetivos que tuvo en miras el decreto de necesidad y urgencia 13/2015, resulta evidente la excepcionalidad que motivó su sanción y que exigen tanto la jurisprudencia antes relevada como las normas en juego para su validación; pues no es posible sostener seriamente que un gobierno recién asumido deba esperar un debate parlamentario que insume no menos de un mes, para poder organizar, ejecutar y hacer cumplir las funciones para las que fue democráticamente elegido. Al mismo tiempo, un análisis objetivo de las razones invocadas en el decreto bajo estudio, nos hace concluir que ellas resultan por demás sufi cientes y atinadas para reconocer y justifi car la procedencia de un decreto de necesidad y urgencia. En defi nitiva, el decreto 13/2015 se erige como pronta y adecuada solución legislativa –de carácter urgente– que busca garantizar el buen y efi caz funcionamiento del gobierno y, en defi nitiva, la protección de los intereses de la sociedad; pues cada objetivo allí contemplado tiene por meta optimizar los recursos que sirvan para mejorar las condiciones de vida de todos quienes habitan en nuestro país. Cabe además recordar, que en 2015 el gobierno anterior sancionó el decreto de necesidad y urgencia 815, del 12 de mayo de 2015 –validado por la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo Ley 26.122– que tuvo por fi nalidad transferir competencias en materia electoral de un Ministerio (del Interior y Transporte) a otro (de Justicia y Derechos Humanos). Más aun, en 2014 esta misma comisión validó el decreto de necesidad y urgencia 641, del 6 de mayo de 2014, por el que se creó el Ministerio de Cultura. Por lo tanto, debe considerarse que la práctica institucional seguida por esta comisión, así como por el Congreso de la Nación, ha sido la de convalidar los decretos de necesidad y urgencia dictados con el propósito de organizar las competencias de los ministerios. A lo cual se suma el hecho de que, a diferencia de los decretos de necesidad y urgencia mencionados, el decreto que motiva el presente va más allá de una simple transferencia o jerarquización y busca, como bien dijéramos, convertirse en el primer paso organizativo de una nueva gestión que pretende alcanzar la mayor optimización y efi ciencia posibles. 4. Imposibilidad de seguir los trámites ordinarios legislativos previstos en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes Fundamentadas tanto la urgencia como la necesidad del dictado del decreto 13/2015 en los términos anteriormente expresados, resta determinar si además de la pronta solución legislativa que justifi có su emisión, hubiera sido posible esperar al inicio y desarrollo de la actividad parlamentaria. Tal como fuera reconocido por la Corte Suprema en el citado caso “Verrocchi”, la procedencia y admisibilidad –en términos constitucionales– de los decretos de necesidad y urgencia obedece, entre otras cuestiones, a “que la situación que requiere la solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos, 322:1726, considerando 9º). Ahora bien, sabido es que el “trámite normal de las leyes” cuenta con plazos que son, muchas veces, incompatibles con la urgencia que requiere la solución de una determinada situación. Así entonces, no podemos soslayar que una vez ingresado cualquier proyecto de ley en una u otra cámara, y luego de asignado su tratamiento a la comisión o a las comisiones pertinentes previstas en los respectivos reglamentos, deberá esperarse por su tratamiento en reuniones de asesores, por las consultas a especialistas sobre cuestiones técnicas de la propuesta legislativa, por el mismo debate suscitado en el marco de la comisión, por las consideraciones que puedan surgir relacionadas a las objeciones que presenten los miembros de cada cámara respecto a los giros de comisión dados al proyecto (artículo 90 del Reglamento de la Cámara de Senadores y artículo 1º de la resolución de la presidencia de la Cámara de Diputados del 21/10/1988) o por aquellas observaciones que se formulen a partir de la publicación del dictamen respectivo en el Orden del Día (artículo 113, Reglamento de la Cámara de Diputados). A todos los plazos involucrados, deberán adicionarse fi nalmente los que correspondan a su tratamiento en las Cámaras, con las correspondientes pautas y procedimientos que la Constitución dispone para la formación y sanción de las leyes (artículos 77 al 84). En defi nitiva, y conforme al análisis de las circunstancias fácticas esgrimidas, corresponde afi rmar que el decreto 13/2015 se erige como efi caz solución legislativa –de carácter urgente– a fi n de garantizar el buen funcionamiento del gobierno y la protección de los derechos e intereses de toda la sociedad. 5. Conclusión Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional en lo que respecta al dictado del decreto 13/2015, y siendo que la naturaleza de la situación planteada hubiera hecho imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 26.122, la comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto 13, del 10 de diciembre de 2015, del Poder Ejecutivo nacional. Luis Petcoff Naidenoff. – Adolfo Rodríguez Saá. – Nicolás M. Massot. – Mario R. Negri. – Raúl J. Pérez. – Luis A. Petri. – Pablo G. Tonelli. – Ángel Rozas