Expediente 81-PE-2016 referido al decreto 825 del Poder Ejecutivo nacional

• 14 agosto, 2016
• Dictámenes

Expte 81-PE-2016

DICTAMEN

 

Honorable Congreso:

La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo prevista en los artículos 99, inciso 3°, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional, y en la ley 26.122, ha considerado el expediente 81-PE-2016 referido al decreto 825 del Poder Ejecutivo nacional, del 30 de junio de 2016, mediante el cual se dispuso prorrogar el plazo al que se refiere el artículo 3° del decreto 11, de fecha 5 de enero de 2016, desde su vencimiento y hasta el 31 de diciembre de 2016, inclusive.

En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente proyecto de resolución:

 

El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVEN

Artículo 1°: Declárase la validez del decreto 825, del 30 de junio 2016.

Artículo 2°: Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.

De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al Orden del Día.

 

Sala de comisión,          de agosto de 2016.

 

 

 

 

 

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INFORME

 

1. Introducción

Por medio del expediente 81-PE-2016 el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido para consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto 825/2016, por el cual se dispuso prorrogar el plazo establecido en el artículo 3° del decreto delegado 11/2016, del 5 de enero de 2016, desde su vencimiento y hasta el 31 de diciembre de 2016, inclusive.

En tal sentido, es necesario realizar una breve reseña del objeto del decreto 11/2016 para conocer concretamente qué se prorroga por el reglamento bajo análisis.

El artículo 1° del decreto 11/2016 dispone dejar transitoriamente sin efecto el gravamen previsto en el capítulo V del título II de la ley 24.674 de impuestos internos.  El gravamen mencionado establece que deberán tributar el impuesto que resulte por aplicación de la tasa del 10% sobre la base imponible respectiva, los siguientes bienes: vehículos automotores terrestres categoría M1 (definidos por el artículo 28 de la ley 24.449); los preparados para acampar (camping) que utilicen como combustible el gas oíl; los vehículos tipo «Van» o «Jeep todo terreno» destinados al transporte de pasajeros que no cuenten con caja de carga separada del habitáculo; y los chasis con motor y motores de los vehículos mencionados.

Por su parte, el artículo 2° consigna en su primer párrafo que «a los fines de la aplicación del gravamen previsto en el capítulo IX del título II de la ley 24.674, respecto de los bienes comprendidos en los incisos a), b) y d) del artículo 38 de dicha ley, se deja transitoriamente sin efecto el impuesto establecido en el artículo 39 de esa norma para aquellas operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea igual o inferior a $ 350.000.  Aquellas operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea superior a $ 350.000 hasta $ 800.000 estarán gravadas con una tasa del 10 %. Para el caso de que se supere el monto de $ 800.000 será de aplicación la tasa del 20 %…

El parágrafo precedente implica, en lo que importa, que se dejará sin efecto el impuesto del artículo 39, o sea, el que resulte por aplicación de la tasa del cincuenta por ciento (50%) sobre la base imponible respectiva, para los vehículos automotores terrestres concebidos para el transporte de personas, excluidos los autobuses, colectivos, trolebuses, autocares, coches ambulancia y coches celulares (inc. a), para los preparados para acampar (inc. b) y para los chasis con motor y motores de los vehículos alcanzados en los incisos anteriores (inc. d), siempre y cuando las operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea igual o inferior a $ 350.000.

En el segundo párrafo se preceptúa que «respecto de los bienes comprendidos en el inciso c) del artículo 38 de la referida ley se deja transitoriamente sin efecto el impuesto establecido en su artículo 39 para aquellas operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea igual o inferior a $ 65.000.  Aquellas operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea superior a $ 65.000 estarán gravadas con una tasa del 10 %…

Lo anterior equivale a decir que respecto de los motociclos y velocípedos con motor (inc. c), se deja sin efecto el impuesto del artículo 39 —precedentemente citado— para aquellas operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea igual o inferior a $ 65.000.

El tercer párrafo del artículo 2° estipula que «respecto de los bienes comprendidos en el inciso e) del artículo 38 de la referida ley se deja transitoriamente sin efecto el impuesto establecido en su artículo 39 para aquellas operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea igual o inferior a $ 400.000. Aquellas operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea superior a $ 400.000 estarán gravadas con una tasa del 10 %…»

Al igual que en los enunciados anteriores, aquí se deja sin efecto el impuesto del artículo 39 para las embarcaciones concebidas para recreo o deportes y los motores fuera de borda (inc. e), en aquellas operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea igual o inferior a $ 400.000.

El cuarto y último párrafo señala que «respecto de los bienes comprendidos en el inciso f) del artículo 38 de la referida ley se deja transitoriamente sin efecto el impuesto establecido en su artículo 39 para aquellas operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea igual o inferior a ($ 225.000.  Aquellas operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea superior a $ 225.000 estarán gravadas con una tasa del 10%».  O sea, se deja sin efecto el impuesto del artículo 39 para las aeronaves, aviones, hidroaviones, planeadores y helicópteros concebidos para recreo o deportes (inc. f), en aquellas operaciones cuyo precio de venta, sin considerar impuestos, incluidos los opcionales, sea igual o inferior a $ 225.000.

Finalmente, el artículo 3° del decreto 11/2016, cuya vigencia es prorrogada por la medida bajo análisis, disponía que las medidas adoptadas «entrarán en vigencia el día de su publicación en el Boletín Oficial y surtirán efectos para los hechos imponibles que se produzcan a partir del 1 de enero de 2016 y hasta el 30 de junio de 2016, inclusive».

Aclarado esto y de acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto delegado, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de facultades delegadas por el Congreso Nacional, tal como lo consagra el artículo 76 de la Constitución Nacional, y lo autoriza expresamente el artículo incorporado a continuación del artículo 14 del título I de la ley de impuestos internos (texto sustituido por la ley 24.674 y sus modificaciones), el que dispone: «facúltase al Poder Ejecutivo para aumentar hasta en un veinticinco por ciento (25%) los gravámenes previstos en esta ley o para disminuirlos o dejarlos sin efecto transitoriamente cuando así los aconseje la situación económica de determinada o determinadas industrias.

La facultad a que se refiere este artículo, sólo podrá ser ejercida previos informes técnicos favorables y fundados de los ministerios que tengan jurisdicción sobre el correspondiente ramo o actividad y, en todos los casos, del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, por cuyo conducto se dictará el respectivo decreto.

Cuando hayan desaparecido las causas que fundamentaron la medida, el Poder Ejecutivo podrá dejarla sin efecto previo informe de los ministerios a que alude este artículo».

La habilitación legal —aludida en el párrafo anterior— con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de un decreto delegado, exige que necesariamente se recurra al procedimiento especial de control establecido por el artículo 100, inciso 12, de la Constitución Nacional, y por el artículo 13 de la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida —a través de un dictamen— acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento.

Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades delegadas por el Congreso de la Nación solamente cuando tal delegación consista en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.  Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto delegado debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia es la sanción de leyes.

 

2. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales

a) Requisitos formales

El artículo 100, inciso 12, de la Constitución Nacional establece que al jefe de Gabinete de Ministros le corresponde «refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente».  Del enunciado se extraen dos recaudos formales que deben ser comprobados por la comisión: (a) que el decreto delegado esté refrendado por el jefe de Gabinete de Ministros, y (b) que el decreto esté sujeto al control de la Comisión Bicameral Permanente.

A estas exigencias constitucionales debemos sumar un tercer recaudo legal que consiste en que «el Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de delegación legislativa lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente» (art. 12 de la ley 26.122).

El primer análisis de un decreto delegado a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser, entonces, el referido a los mencionados recaudos formales.  Sólo luego de superado ese primer control, corresponde considerar la existencia, o no, de los recaudos sustanciales.

Por lo tanto y en lo particular cabe tener por cumplidos los tres requisitos formales requeridos para la procedencia del decreto 825/2016, toda vez que: (a) lleva la firma del presidente de la Nación, del correspondiente ministro (en conformidad con el artículo 100, párrafo 1°, de la Constitución Nacional) y del jefe de Gabinete de Ministros; (b) fue remitido a la comisión el 5 de julio de 2016 (cfr. Mensaje 23/2016) por este último funcionario dentro del plazo estipulado por el artículo 12 de la ley 26.122; y (c) el reglamento delegado se encuentra sujeto al control de validez por parte de la Comisión Bicameral Permanente, la cual debe elevar el dictamen al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento.

 

b) Requisitos sustanciales

El artículo 76 de la Constitución Nacional consigna, como principio general, la prohibición de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.  De modo que para que el Poder Ejecutivo pueda ejercitar válidamente las atribuciones que le fueron conferidas por el Congreso Nacional, resulta imprescindible que la delegación esté circunscripta a los límites materiales y temporales exigidos por la Constitución Nacional.

En función de ello y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 de la ley 26.122, el presente dictamen debe pronunciarse sobre la adecuación del decreto a los siguientes recaudos sustanciales: (a) que el decreto se limite a «materias determinadas de administración o emergencia pública»; (b) que se encuentre dictado dentro del plazo fijado para su ejercicio; y (c) que se mantenga «dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca».

 

i) Adecuación del decreto a materias determinadas de administración o emergencia pública

Para analizar si el reglamento delegado se adecúa a materias determinadas de administración o emergencia pública, es necesario verificar en primer término la existencia expresa de las habilitaciones legales que autorizan la emisión de la medida ejecutiva.

En tal sentido, el decreto bajo estudio expresa en su último considerando que «el presente decreto se dicta en uso de las facultades conferidas por el artículo incorporado sin número a continuación del artículo 14 del título I de la ley 24.674 de Impuestos Internos y sus modificaciones.».

La norma referida y anteriormente transcripta, consagra sin duda alguna un desprendimiento de atribuciones que el Poder Legislativo nacional hizo en favor del Poder Ejecutivo nacional para que éste aumente, conforme criterios también allí dispuestos, los gravámenes previstos en la ley de impuestos internos, o para disminuirlos o dejarlos sin efectos transitoriamente cuando así los aconseje la situación económica de determinada o determinadas industrias.

En virtud de lo expuesto, se puede afirmar que la habilitación dada al Poder Ejecutivo nacional por medio del artículo incorporado a continuación del artículo 14 del título I de la ley de impuestos internos (texto sustituido por la ley 24.674 y sus modificaciones), se encuentra vigente y no está formulada de forma genérica o indeterminada.

Resta ahora considerar si tal delegación responde a materias de administración o emergencia pública.  Para ello será necesario determinar qué se entiende por materias determinadas de administración y emergencia pública, para identificar si el decreto se adecúa a alguna de ellas, o a ambas.

De manera previa al examen sobre el significado de las referenciadas locuciones, resulta necesario realizar una breve aclaración.  Tanto el término «materias de administración» como el de «emergencia pública» son conceptos jurídicos cuya significación no está determinada por la norma fundamental.  En consecuencia, será el operador jurídico constitucionalmente habilitado el que deberá realizar el juicio subjetivo o el proceso intelectivo de tales locuciones, dentro de los márgenes de la razonabilidad y los límites externos de la juridicidad.

Este proceso volitivo no admite una única solución justa y estática, sino que, por el contrario, el juicio intelectivo del operador jurídico se debe ajustar a las realidades sociales, políticas y económicas que imperan en el país en un momento histórico determinado, permitiéndose así una variación de lo que es entendido por materias de administración y emergencia pública, conforme el paso del tiempo.

 

 i) a) Materias determinadas de administración

La doctrina ha considerado que la delegación legislativa, es procedente respecto de la regulación de actividades que, aun siendo propias del Poder Ejecutivo, deben, sin embargo, disciplinarse por ley formal en tanto afectan derechos individuales o bien corresponden a materias específicamente asignadas por la Constitución al Congreso (Julio R. Comadira, Curso de Derecho Administrativo, ed. Abeledo Perrot, 2013, p. 50).

A su tiempo, se consideró que la Constitución limita la delegación legislativa a asuntos de naturaleza administrativa o de emergencia pública.  Sólo a aquellas cuestiones que hacen estrictamente a las razones de Estado, al gobierno, a la atención de los asuntos comunes y ordinarios, en síntesis a la marcha normal y ordinaria de la administración (Roberto Dromi y Eduardo Menem, La Constitución reformada; comentada, interpretada y concordada, ed. Ciudad Argentina, 1994, p. 281).

Asimismo, se expresó que frente al nuevo texto constitucional, el Congreso puede limitar con bases legislativas la potestad reglamentaria autonómica de todas las funciones administrativas del Ejecutivo, sin que existan poderes reservados de este poder que por imperio de la Constitución lo impidan (Humberto Quiroga Lavié, Constitución de la Nación Argentina comentada, ed. Zavalía, 1996, p. 508).

El legislador, mediante la práctica institucional, ha definido en su momento qué se entiende por materias determinadas de administración, por ejemplo, con la sanción de las leyes 25.148 y 25.414.  De estas normas se pueden extraer ciertos criterios que tuvo en cuenta el Congreso Nacional para definir las materias determinadas de administración.

A este respecto se determinó, por ejemplo, que el Poder Ejecutivo estaba facultado para modificar la ley de ministerios, según lo estime conveniente; de desregular y mejorar el funcionamiento y la transparencia del mercado de capitales y de seguros, garantizando el debido control del sector; de transformar entidades autárquicas, reparticiones descentralizadas o desconcentradas, total o parcialmente, en empresas públicas, sociedades del Estado u otras formas de organización jurídica; la organización y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los Ministerios; o toda otra materia asignada por la Constitución Nacional al Poder Legislativo, que se relacione con la administración del país (texto según art. 2° de la ley 25.148 y art. 1° de la ley 25.414).

En definitiva, como se puede observar, el Congreso de la Nación, ha consagrado una definición amplísima de lo que se entiende por materias de administración.

De acuerdo con lo expuesto, resulta posible aseverar que la facultad delegada en el Poder Ejecutivo para dejar sin efecto los gravámenes, se ajusta a los criterios expuestos, pues además de que la posibilidad de elevar, disminuir o dejar sin efecto las alícuotas de un régimen impositivo específico, dentro de los límites fijados por la Constitución Nacional, es generalmente una potestad corriente y propia del Poder Ejecutivo, la misma facultad contribuye a atender a la marcha normal y ordinaria de la administración.

Sin perjuicio que lo referido es suficiente para tener por cumplido el recaudo bajo análisis, es apropiado enunciar la doctrina según la cual la delegación es válida, aun en materias penales, tributarias o, en general, de restricción de derechos constitucionales, siempre que el Congreso mantenga el núcleo esencial de la regulación legislativa.

Al respecto, se ha destacado que «si existen regulaciones referentes a ciertas materias que la Constitución impone que se realicen ‘solo por ley’, según hemos visto, ¿en qué medida la ley puede reducirse a recoger unos cuantos elementos de dicha regulación y remitir al resto a la disposición de un reglamento?  La respuesta está dada en que la ley ha de abordar por sí misma, si ha de observar el mandato constitucional, el núcleo esencial de dicha regulación, de modo que la remisión que pueda hacer a un Reglamento no implique una abdicación de regulación de dicho núcleo, o de sus criterios básicos, sino un verdadero complemento organizativo y procedimental… y también, ya respecto a la ordenación material, en aquellos aspectos en que pueda requerirse una apreciación técnica o de circunstancias concretas variables que convenga separar de la regulación abstracta propia de la ley…» (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, ed. Cívitas, 1988, pp. 269 y 270).

Desde esta óptica, la potestad de aumentar, disminuir o dejar sin efecto la alícuota de un gravamen por parte del Poder Ejecutivo nacional, debidamente autorizado mediante una ley formal y conforme a parámetros objetivamente determinados en la misma norma, no altera de modo alguno el núcleo esencial de la regulación legislativa.

Bajo esa misma tesitura, la Corte Suprema ha reconocido que resulta admisible que «el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas facultades circunscriptas, exclusivamente, al aspecto cuantitativo de la obligación tributaria, es decir, autoriza elevar o disminuir las alícuotas aplicables, siempre y cuando, para el ejercicio de dicha atribución, se fijen pautas y límites precisos mediante una clara política legislativa» (CSJ, «Camaronera Patagónica S.A. c/ Ministerio de Economía y otros s/ amparo», sentencia del 15 de abril de 2014, considerando 10).

 

i) b) Emergencia pública

Por otro lado, en cuanto al significado constitucional de «emergencia pública», la jurisprudencia ha señalado que debe responder a una situación de hecho comprobable en la realidad, pues en palabras de la Corte, el alto tribunal «en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes de emergencia, ha verificado desde el precedente Fallos 136:161 (‘Ercolano’) la concurrencia de una genuina situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad, esto es, corroborar que la declaración del legislador encuentre debido sustento en la realidad (Fallos 172:21, ‘Avico’; 243:449, ‘Nadur’; 313:1638, ‘Videla Cuello’; 330:855, ‘Rinaldi’, entre muchos otros)» (CSJ, «Consumidores Argentinos c/ EN – PEN – Dto. 558/02-SS – ley 20.091 s/ amparo ley 16.986», sentencia del 19 de mayo de 2010, considerando 11).

Asimismo, se ha establecido una posible definición en el precedente «Peralta», refiriéndola como «sucesos que conmuevan a la vida de la sociedad, amenacen llevarla a la anomia y la inviabilidad de la vida política organizada, como puede ser hoy el descalabro económico generalizado, del mismo modo que lo fue ayer la discordia entre las provincias, allí deben actuar los Poderes del Estado para evitar que se malogren aquellos esfuerzos, dilatados y penosos, retrotrayendo al país a estadios superados de fragmentación, desorden, falta de un imperio extendido del derecho» (CSJ, «Peralta, Luis Arcenio y otro v. Estado Nacional», sentencia del 27/12/1990, considerando 35).

Del mismo modo, se expresó que las situaciones de emergencia son aquellas que «derivan de acontecimientos extraordinarios, imprevisibles o bien inevitables con los recursos ordinarios, y que tienen una repercusión muy honda y extensa en la vida social, de suerte que demandan remedios también extraordinarios» (CSJ, caso «Perón», Fallos 238:123, 1957), o que las perturbaciones económicas autorizan «el ejercicio del poder de policía del Estado en forma más enérgica que la que admiten períodos de sosiego y normalidad» (CSJ, caso «Martini», Fallos 200:245, 1944).

Desde la óptica legal, mediante la ley 25.414 se facultó al Poder Ejecutivo a crear exenciones, eliminar exenciones excepto aquellas que beneficien los consumos que integran la canasta familiar o las economías regionales, sociedades cooperativas, mutuales, asociaciones y obras sociales sindicales; disminuir tributos y tasas de orden nacional, con el objeto de mejorar la competitividad de los sectores y regiones y atender situaciones económico sociales extremas; crear tasas o recursos no tributarios con afectación específica para el desarrollo de proyectos de infraestructura, los que serán definidos con criterio federal y distribución equitativa en todo el territorio nacional, respetando la rentabilidad económico-social de las obras y siempre que la percepción de las tasas o recursos no tributarios se efectúe con posterioridad a la habilitación de las obras, salvo que sea para reducir o eliminar peajes existentes.

Por otro lado, respecto de las diferentes declaraciones legales de emergencia pública, es dable señalar que la ley 27.200, prorrogó «hasta el 31 de diciembre de 2017 la vigencia de los artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 6° de la ley 26.204, prorrogada por sus similares 26.339, 26.456, 26.563, 26.729 y 26.896» (artículo 1°).  La ley 26.204, prorrogó, a su vez, y en lo que aquí interesa, el artículo 1° de la ley 25.561, el cual dispuso con arreglo al artículo 76 de la Constitución Nacional, la declaración de la «emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo nacional las facultades comprendidas en la presente ley… con arreglo a las bases que se especifican seguidamente: 1. Proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; 2. Reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales; 3. Crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública; 4. Reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el artículo 2°».

De conformidad con lo manifestado se puede afirmar que el decreto delegado 825/2016, se adecúa a los parámetros expuestos, puesto que además de haberse declarado la emergencia en general con las sucesivas prórrogas, y en cuyo marco se inscribe la presente medida, la decisión de dejar sin efecto los gravámenes mencionados en la introducción del dictamen, fue motivada en razones de política económica, tal como se expresa en los considerandos del decreto 11/2016.  Y debido a que estas circunstancias se mantuvieron vigentes, como indica el decreto 825/2016, el presidente de la Nación consideró necesario prorrogar la vigencia del decreto 11/2016 hasta el 31 de diciembre del 2016, inclusive.

 

ii) Emisión del decreto dentro del plazo comprendido en la ley delegante

El Congreso debe fijar un término para el ejercicio de la delegación delegada y nada impide que éste sea prorrogado (Néstor Pedro Sagüés, Manual de Derecho Constitucional, p. 382).

En este sentido, como quedó dicho más arriba, si la ley 27.200 prorrogó la emergencia hasta el 2017, toda aquella delegación legislativa que se base en la emergencia pública, como es el caso, tiene un plazo de duración hasta tal fecha.  Es decir, el plazo de duración está condicionado hasta tanto perdure la emergencia legalmente declarada.

Del mismo modo que lo hizo la referenciada ley, el decreto 825/2016 previó que el plazo al que se refiere el artículo 3° del decreto 11/2016, resulta prorrogado desde su vencimiento hasta el 31 de diciembre de 2016, inclusive.

Merced a lo expuesto, cabe tener por cumplido el recaudo bajo análisis.

 

iii) Adecuación del decreto a las bases fijadas por la ley delegante

Las bases de la delegación son aquellas pautas, criterios o directrices, que debe indicar el Congreso en la ley delegante, para que el Poder Ejecutivo se circunscriba materialmente a ellas al momento de dictar un reglamento delegado.  Cuanto más preciso, claro y previsible sea ese marco, más ajustado a la seguridad jurídica estará el decreto.

Este ha sido el criterio de la Corte Suprema al fallar en la causa «Colegio Público de Abogados de Capital Federal».  Se estableció en esa oportunidad que: 1) la delegación sin bases está prohibida; y 2) cuando las bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada será convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por el presidente es una concreción de la específica política legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria de que se trate.  Así, por ser amplia e imprecisa, la delegación no confiere atribuciones más extensas, sino, al revés, a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa que podrá el Ejecutivo ejercer válidamente (CSJ, «Colegio Público de Abogados de Capital Federal c/ EN – PEN – ley 25.414 – dto. 1204/01 s/ amparo», sentencia del 4 de noviembre de 2008, considerando 12).

En consecuencia, se puede confirmar que la habilitación legislativa que dio origen al régimen dispuesto en el decreto 11/2016, prorrogado, ahora, por el decreto 825/2016, resulta acorde a los criterios expuestos.  Ello es así porque el ejercicio de la medida delegada por el Congreso al Poder Ejecutivo resulta coherente con lo establecido en la ley delegante: se delegó expresamente la facultad de dejar sin efecto temporariamente ciertos gravámenes, y así lo ha hecho el titular de la función ejecutiva.

Por otra parte, el artículo incorporado sin número a continuación del artículo 14 del título I de la ley 24.674 previno que esa facultad sólo podrá ser ejercida previos informes técnicos favorables y fundados de los ministerios que tengan jurisdicción sobre el correspondiente ramo o actividad y, en todos los casos, del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, por cuyo conducto se dictará el respectivo decreto.  Y que, cuando hayan desaparecido las causas que fundamentaron la medida, el Poder Ejecutivo podrá dejarla sin efecto previo informe de los ministerios aludidos.

Este recaudo del procedimiento administrativo fue cumplido por el decreto 825/2016, toda vez que en los considerandos del mismo se expresa que «los organismos técnicos del Ministerio de Producción y del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas han emitido los informes técnicos favorables requeridos por las disposiciones legales en relación a la medida proyectada» y que «la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Producción ha tomado la intervención que le compete«.

En definitiva, como se puede apreciar, el legislador ha contemplado en la norma con claridad de política legislativa los marcos y límites de la delegación, para que el Poder Ejecutivo no incurra en una «delegación desenfrenada» o en » taludes que le impidan su desborde» (Fallos: 237:636).  Por lo tanto, cabe tener por cumplido el requisito bajo análisis.

 

3. Práctica institucional

En materia de decretos delegados que responden a fines similares a los perseguidos con el decreto 825/2016, no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación.

Nos referimos de ese modo a la práctica institucional —de carácter constante— de aceptar el Congreso Nacional el ejercicio del Poder Ejecutivo nacional respecto de la facultad delegada objeto de examen.

Cabe recordar que de forma previa al dictado del presente decreto, se emitieron otros tantos con el mismo carácter.

Así, se han emitido sucesivamente los decretos 175/2007, 2344/2008, 38/2011, 1/2012, 7/2013, 2/2014, 2578/2014, 1243/2015, y recientemente el decreto 11/2016, sin que ninguno de ellos haya sido rechazado por esta comisión o alguna de las cámaras del Congreso de la Nación.

El dictamen favorable de esta comisión respecto de los decretos que dispusieron dejar transitoriamente sin efecto ciertos gravámenes previstos en la ley 24.674 de impuestos internos puede leerse, entre otras, en las órdenes del día 7/2016, 04/2014, 1769/2014 y 2289/2015.

De manera tal que es posible afirmar que existe una doctrina, elaborada y consagrada por el Congreso nacional a lo largo de los últimos años, de acuerdo con la cual es válido que el Poder Ejecutivo nacional deje sin efecto ciertos gravámenes de la ley de impuestos internos mediante la emisión de reglamentos delegados debidamente habilitados por las respectivas leyes delegantes.  Y que la evaluación de las circunstancias de hecho determinantes de las materia de emergencia pública es, además de los antecedentes jurisprudenciales y legales mencionados, privativa de ese poder y, salvo casos excepcionales, corresponde que el Congreso acepte el resultado de esa ponderación realizada por el presidente de la Nación.

No puede haber dudas, en ese sentido, de que la interpretación auténtica del artículo 76 de la Constitución Nacional y de la ley 26.122, es la que realiza esta Comisión de Trámite Legislativo, de acuerdo con la competencia que ambas normas le han asignado y en la medida, claro está, de que esa interpretación no sea modificada por el pleno de cualquiera de las cámaras del Congreso o por los jueces de la Nación (posibilidad esta última que no se ha concretado, al menos hasta la fecha).

En resumidas cuentas, está claro que desde hace ya largo tiempo se mantienen y fortalecen las mismas prácticas legislativas entre el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo para que éste último deje sin efecto ciertos gravámenes de la ley de impuestos internos dentro de los parámetros allí establecidos, tal como ha sucedido en el caso bajo análisis.

Por estas razones y de acuerdo con la información relevada, se puede certificar que tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso Nacional, han mantenido de forma coherente una práctica institucional, que no discrepa —en sus razones sustanciales y formales— del presente reglamento delegado.  Por consiguiente, no hay motivos suficientes para desconocer la validez del decreto analizado.

 

4. Conclusión

Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, la Comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto delegado 825 del Poder Ejecutivo nacional, del 30 de junio de 2016.

 

DECRETO N° 825/2016