Expediente 26-JGM-2015 referido al decreto 11 del Poder Ejecutivo nacional

• 16 febrero, 2016
• Dictámenes

EXPTE 26-JGM-2015

DICTAMEN DE MAYORÍA

 

Honorable Congreso:

La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo prevista en los artículos 99, inciso 3°, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional, y en la ley 26.122, ha considerado el expediente 26-JGM-2015 referido al decreto 11 del Poder Ejecutivo nacional, del 5 de enero de 2016, mediante el cual se dejaron transitoriamente sin efecto ciertos gravámenes previstos en la ley 24.674 de impuestos internos y sus modificatorias.

En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto y por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente proyecto de resolución:

 

El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVEN

Artículo 1°: Declárase la validez del decreto 11 del 5 de enero de 2016.

Artículo 2°: Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con las disposiciones pertinentes, el presente dictamen es remitido directamente al Orden del Día.

 

Sala de comisión, 16 de febrero de 2016.

 

 

 

 

 

INFORME

 

1. Introducción

Por medio del expediente 26-JGM-2015, el jefe de Gabinete de Ministros ha remitido para consideración de la comisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, el decreto 11/2016, por el cual se dispuso: a) dejar transitoriamente sin efecto el gravamen previsto en el capítulo V, del título II, de la ley 24.674 de impuestos internos; y b) a los fines del gravamen previsto en el capítulo IX del título II de la misma ley, dejar transitoriamente sin efecto el impuesto establecido en el artículo 39 de la ley 24.674 de impuestos internos, en las condiciones fijadas en el decreto bajo examen.

De acuerdo con la naturaleza de la norma bajo análisis, cabe señalar que estamos en presencia de un decreto delegado, dictado por el presidente de la Nación, en su condición de sujeto constitucionalmente habilitado para el ejercicio de facultades delegadas por el Congreso Nacional, tal como lo consagra el artículo 76 de la Constitución Nacional y lo autoriza expresamente el artículo incorporado sin número a continuación del artículo 14 del título I de la ley 24.674 de impuestos internos y sus modificatorias.

Las habilitaciones legales —aludidas en el párrafo anterior— con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo para la emisión de un decreto delegado, exigen que necesariamente se recurra al procedimiento especial de control establecido por el artículo 100, inciso 12, de la Constitución Nacional, y por el artículo 13 de la ley 26.122, con el propósito de que la Comisión Bicameral Permanente se expida —a través de un dictamen— acerca de la validez o invalidez del decreto, para que posteriormente dicho dictamen sea elevado al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento.

Este criterio que el constituyente reformador de 1994 consagró y que luego el legislador perfeccionó, permite el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades delegadas por el Congreso de la Nación solamente cuando tal delegación se refiera a materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.  Bajo tal inteligencia, como quedó dicho, el decreto delegado debe ser sometido al control posterior de validez y legalidad del Poder Legislativo, en su condición de órgano constitucional representativo de la voluntad popular y cuya función propia es la sanción de leyes.

 

2. Adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales

a) Requisitos formales

El artículo 100, inciso 12 de la Constitución Nacional establece que al jefe de Gabinete de Ministros le corresponde «refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente».  Del enunciado se extraen dos recaudos formales que deben ser comprobados por la comisión: (a) que el decreto delegado esté refrendado por el jefe de Gabinete de Ministros; y (b) que el decreto esté sujeto al control de la Comisión Bicameral Permanente.

A estas exigencias constitucionales debemos sumar un tercer recaudo legal que consiste en que «el Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de delegación legislativa lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente» (art. 12 de la ley 26.122).

El primer análisis de un decreto delegado a la hora de dictaminar acerca de su validez, debe ser, entonces, el referido a los mencionados recaudos formales.  Sólo luego de superado ese primer control, corresponde considerar la existencia, o no, de los recaudos sustanciales.

Por lo tanto y en lo particular cabe tener por cumplidos los tres requisitos formales requeridos para la procedencia del decreto 11/2016, toda vez que: (a) lleva la firma del presidente de la Nación, de los correspondientes ministros (de conformidad con el artículo 100, párrafo 1°, de la Constitución Nacional) y del jefe de Gabinete de Ministros; (b) fue remitido a la comisión el 14 de enero de 2016 (cfr. Mensaje 7/15) por este último funcionario dentro del plazo estipulado por el artículo 12 de la ley 26.122; y (c) el reglamento delegado se encuentra sujeto al control de validez por parte de la Comisión Bicameral Permanente, la cual debe elevar el dictamen al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento.

 

b) Requisitos sustanciales

El artículo 76 de la Constitución Nacional consigna, como principio general, la prohibición de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.  De modo que para que el Poder Ejecutivo pueda ejercitar válidamente las atribuciones que le fueron conferidas por el Congreso Nacional, resulta imprescindible que la delegación esté circunscripta a los límites materiales y temporales exigidos por la Constitución Nacional.

En función de ello y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 de la ley 26.122, el presente dictamen debe pronunciarse sobre la adecuación del decreto a los siguientes recaudos sustanciales: (a) que el decreto se limite a «materias determinadas de administración o emergencia pública»; (b) que se encuentre dictado dentro del plazo fijado para su ejercicio; y (c) que se mantenga «dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca».

 

b) 1. Adecuación del decreto a materias determinadas de administración o emergencia pública

Para analizar si el reglamento delegado se adecúa a materias determinadas de administración o emergencia pública, es necesario verificar en primer término la existencia expresa de las habilitaciones legales que autorizan la emisión de la medida ejecutiva.

En tal sentido, el decreto bajo estudio expresa en su último considerando que la «medida se dicta en uso de las facultades conferidas por el artículo incorporado sin número a continuación del artículo 14 del título I de la ley 24.674 de Impuestos Internos y sus modificatorias».

A su turno, el artículo citado, incorporado por la ley 25.539, establece lo siguiente: «facúltase al Poder Ejecutivo para aumentar hasta en un VEINTICINCO POR CIENTO (25%) los gravámenes previstos en esta ley o para disminuirlos o dejarlos sin efectos transitoriamente cuando así los aconseje la situación económica de determinada o determinadas industrias.

La facultad a que se refiere este artículo, sólo podrá ser ejercida previos informes técnicos favorables y fundados de los ministerios que tengan jurisdicción sobre el correspondiente ramo o actividad y, en todos los casos, del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, por cuyo conducto se dictará el respectivo decreto.

Cuando hayan desaparecido las causas que fundamentaron la medida, el Poder Ejecutivo podrá dejarla sin efecto previo informe de los ministerios a que alude este artículo».

En virtud de lo expuesto, se puede afirmar que la habilitación legal se encuentra vigente y no está formulada de forma genérica o indeterminada.

Resta ahora considerar si tal delegación constituye materia de administración o emergencia pública.  Para ello será necesario determinar qué se entiende por materias determinadas de administración y emergencia pública, para identificar si el decreto se adecúa a alguna de ellas, o a ambas.

De manera previa al examen sobre el significado de las referenciadas locuciones, resulta necesario realizar una breve aclaración.  Tanto el término «materias de administración» como el de «emergencia pública» son conceptos jurídicos cuya significación no está determinada por la norma fundamental.  En consecuencia, será el operador jurídico constitucionalmente habilitado el que deberá realizar el juicio subjetivo o el proceso intelectivo de tales locuciones, dentro de los márgenes de la razonabilidad y los límites externos de la juridicidad.

Este proceso volitivo que se efectúa no admite una única solución justa y estática, sino que, por el contrario, el juicio intelectivo del operador jurídico se debe ajustar a las realidades sociales, políticas y económicas que imperan en el país en un momento histórico determinado, permitiéndose así una variación de lo que es entendido por materias de administración y emergencia pública, conforme el paso del tiempo.

 

b) 1. i) Materias determinadas de administración

La doctrina ha considerado que la delegación legislativa, es procedente respecto de la regulación de actividades que, aun siendo propias del Poder Ejecutivo, deben, sin embargo, disciplinarse por ley formal en tanto afectan derechos individuales o bien corresponden a materias específicamente asignadas por la Constitución al Congreso (Julio R. Comadira, Curso de Derecho Administrativo, ed. Abeledo Perrot, 2013, p. 50).

A su tiempo, se consideró que la Constitución limita la delegación legislativa a asuntos de naturaleza administrativa o de emergencia pública.  Sólo a aquellas cuestiones que hacen estrictamente a las razones de Estado, al gobierno, a la atención de los asuntos comunes y ordinarios, en síntesis a la marcha normal y ordinaria de la administración (Roberto Dromi y Eduardo Menem, La Constitución reformada; comentada, interpretada y concordada, ed. Ciudad Argentina, 1994, p. 281).

Asimismo, se expresó que frente al nuevo texto constitucional, el Congreso puede limitar con bases legislativas la potestad reglamentaria autonómica de todas las funciones administrativas del Ejecutivo, sin que existan poderes reservados de este poder que por imperio de la Constitución lo impidan (Humberto Quiroga Lavié, Constitución de la Nación Argentina comentada, ed. Zavalía, 1996, p. 508).

El legislador, mediante la práctica institucional, ha definido en su momento qué se entiende por materias determinadas de administración, por ejemplo, con la sanción de las leyes 25.148 y 25.414.  De estas normas se pueden extraer ciertos criterios que tuvo en cuenta el Congreso Nacional para definir las materias determinadas de administración.

A este respecto se determinó, por ejemplo, que el Poder Ejecutivo estaba facultado para modificar la ley de ministerios, según lo estime conveniente; de desregular y mejorar el funcionamiento y la transparencia del mercado de capitales y de seguros, garantizando el debido control del sector; de transformar entidades autárquicas, reparticiones descentralizadas o desconcentradas, total o parcialmente, en empresas públicas, sociedades del Estado u otras formas de organización jurídica; la organización y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los ministerios; o toda otra materia asignada por la Constitución Nacional al Poder Legislativo, que se relacione con la administración del país (texto según art. 2° de la ley 25.148 y art. 1° de la ley 25.414).

En definitiva, como se puede observar, el Congreso de la Nación, ha consagrado una definición amplísima de lo que se entiende por materias de administración.

De acuerdo con lo expuesto, resulta posible aseverar que la facultad delegada en el Poder Ejecutivo para prorrogar los plazos, o dejar temporariamente sin efecto un régimen tributario, se ajusta a los criterios expuestos, pues además de que la posibilidad de ajustar los plazos de un régimen específico legal, es generalmente una potestad que se delega en el Poder Ejecutivo, ya que esta resulta indispensable para atender la marcha normal y ordinaria de la administración y adecuarse de modo oportuno a las cambiantes circunstancias económicas y financieras.

Sin perjuicio de que lo referido es suficiente para tener por cumplido el recaudo bajo análisis, es apropiado enunciar la doctrina según la cual la delegación es válida, aun en materias penales, contributivas o, en general, de restricción de derechos constitucionales, siempre que el Congreso mantenga el núcleo esencial de la regulación legislativa.

Al respecto, se ha destacado que «si existen regulaciones referentes a ciertas materias que la Constitución impone que se realicen ‘solo por ley’, según hemos visto, ¿en qué medida la ley puede reducirse a recoger unos cuantos elementos de dicha regulación y remitir al resto a la disposición de un reglamento?  La respuesta está dada en que la ley ha de abordar por sí misma, si ha de observar el mandato constitucional, el núcleo esencial de dicha regulación, de modo que la remisión que pueda hacer a un Reglamento no implique una abdicación de regulación de dicho núcleo, o de sus criterios básicos, sino un verdadero complemento organizativo y procedimental… y también, ya respecto a la ordenación material, en aquellos aspectos en que pueda requerirse una apreciación técnica o de circunstancias concretas variables que convenga separar de la regulación abstracta propia de la ley…» (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, ed. Cívitas, 1988, pp. 269 y 270).

Desde esta óptica, la facultad de dejar transitoriamente sin efecto un gravamen por parte del Poder Ejecutivo nacional no altera de modo alguno el núcleo esencial de la regulación legislativa, como tampoco se advierte que la alternativa de prorrogar el régimen dispuesto sea una cuestión esencial de la norma legal.  Muy por el contrario, la facultad de prorrogar resulta más bien un «verdadero complemento organizativo y procedimental» que el Congreso puede delegar válidamente en el Poder Ejecutivo.

 

b) 1. ii) Emergencia pública

Por otro lado, en cuanto al significado constitucional de «emergencia pública», la jurisprudencia ha señalado que debe responder a una situación de hecho comprobable en la realidad, pues en palabras de la Corte, el alto tribunal «en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes de emergencia, ha verificado desde el precedente Fallos 136:161 (‘Ercolano’) la concurrencia de una genuina situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad, esto es, corroborar que la declaración del legislador encuentre debido sustento en la realidad (Fallos 172:21, ‘Avico’; 243:449, ‘Nadur’; 313:1638, ‘Videla Cuello’; 330:855, ‘Rinaldi’, entre muchos otros)» (CSJ, «Consumidores Argentinos c/ EN – PEN – Dto. 558/02-SS – ley 20.091 s/ amparo ley 16.986», sentencia del 19 de mayo de 2010, considerando 11).

Asimismo, se ha establecido una posible definición en el precedente «Peralta», refiriéndola como «sucesos que conmuevan a la vida de la sociedad, amenacen llevarla a la anomia y la inviabilidad de la vida política organizada, como puede ser hoy el descalabro económico generalizado, del mismo modo que lo fue ayer la discordia entre las provincias, allí deben actuar los Poderes del Estado para evitar que se malogren aquellos esfuerzos, dilatados y penosos, retrotrayendo al país a estadios superados de fragmentación, desorden, falta de un imperio extendido del derecho» (CSJ, «Peralta, Luis Arcenio y otro v. Estado Nacional», sentencia del 27/12/1990, considerando 35).

Del mismo modo, se expresó que las situaciones de emergencia son aquellas que «derivan de acontecimientos extraordinarios, imprevisibles o bien inevitables con los recursos ordinarios, y que tienen una repercusión muy honda y extensa en la vida social, de suerte que demandan remedios también extraordinarios» (CSJ, caso «Perón», Fallos 238-123, 1957), o que las perturbaciones económicas autorizan «el ejercicio del poder de policía del Estado en forma más enérgica que la que admiten períodos de sosiego y normalidad» (CSJ, caso «Martini», Fallos 200-245, 1944).

Desde la óptica legal, mediante la ley 25.414 se facultó al Poder Ejecutivo a crear exenciones, eliminar exenciones excepto aquellas que beneficien los consumos que integran la canasta familiar o las economías regionales, sociedades cooperativas, mutuales, asociaciones y obras sociales sindicales; disminuir tributos y tasas de orden nacional, con el objeto de mejorar la competitividad de los sectores y regiones y atender situaciones económico sociales extremas; crear tasas o recursos no tributarios con afectación específica para el desarrollo de proyectos de infraestructura, los que serán definidos con criterio federal y distribución equitativa en todo el territorio nacional, respetando la rentabilidad económico-social de las obras y siempre que la percepción de las tasas o recursos no tributarios se efectúe con posterioridad a la habilitación de las obras, salvo que sea para reducir o eliminar peajes existentes.

Por otro lado, respecto de las diferentes declaraciones legales de emergencia pública, es dable señalar que la ley 27.200, prorrogó «hasta el 31 de diciembre de 2017 la vigencia de los artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 6° de la ley 26.204, prorrogada por sus similares 26.339, 26.456, 26.563, 26.729 y 26.896» (artículo 1°).  La ley 26.204, prorrogó, a su vez, y en lo que aquí interesa, el artículo 1° de la ley 25.561, el cual dispuso con arreglo al artículo 76 de la Constitución Nacional, la declaración de la «emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo nacional las facultades comprendidas en la presente ley… con arreglo a las bases que se especifican seguidamente: 1. Proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; 2. Reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales; 3. Crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública; 4. Reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el artículo 2°».

De conformidad lo manifestado se puede afirmar que el decreto delegado 11/2016, se adecúa también a los parámetros expuestos, puesto que además de haberse declarado la emergencia en general con las sucesivas prórrogas, y en cuyo marco se inscribe la emisión del presente decreto, la decisión de dejar transitoriamente sin efecto un gravamen tiene por objeto mejorar las condiciones de mercado y preservar los puestos de trabajo en el ámbito de las industrias y actividades comprendidas en el decreto bajo examen.

 

b) 2. Emisión del decreto dentro del plazo comprendido en la ley delegante

El Congreso debe fijar un término para el ejercicio de la delegación delegada y nada impide que éste sea prorrogado (Néstor Pedro Sagües, Manual de Derecho Constitucional, p. 382).

Tal como quedó dicho más arriba, si la ley 27.200 prorrogó la emergencia hasta 2017, toda aquella delegación legislativa que se base en la emergencia pública, como es el caso, tiene un plazo de duración hasta tal fecha.  Es decir, el plazo de duración está condicionado hasta tanto perdure la emergencia legalmente declarada.

De este modo, el bloque de legalidad sobre el cual se sustenta la emisión del decreto 11/2016, cumple con el recaudo bajo análisis.

 

b) 3. Adecuación del decreto a las bases fijadas por la ley delegante

Las bases de la delegación son aquellas pautas, criterios o directrices, que debe indicar el Congreso en la ley delegante, para que el Poder Ejecutivo se circunscriba materialmente a ellas al momento de dictar un reglamento delegado. Cuanto más preciso, claro y previsible sea ese marco, más ajustado a la seguridad jurídica estará el decreto.

Este ha sido el criterio de la Corte Suprema al fallar en la causa «Colegio Público de Abogados de Capital Federal».  Se estableció en esa oportunidad que: 1) la delegación sin bases está prohibida; y 2) cuando las bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada será convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por el presidente es una concreción de la específica política legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria de que se trate.  Así, por ser amplia e imprecisa, la delegación no confiere atribuciones más extensas, sino, al revés, a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa que podrá el Ejecutivo ejercer válidamente (CSJ, «Colegio Público de Abogados de Capital Federal c/ EN – PEN – ley 25.414 – dto. 1204/01 s/ amparo», sentencia del 4 de noviembre de 2008, considerando 12).

En consecuencia, se puede confirmar que la delegación legislativa que da lugar al decreto 11/2016, resulta acorde a los criterios expuestos.  Por un lado, porque el ejercicio de la medida delegada por el Congreso al Poder Ejecutivo resulta coherente con lo establecido en las leyes delegantes.  Se delegó expresamente la facultad de dejar sin efecto temporariamente ciertos gravámenes, y así lo ha hecho el titular de la función ejecutiva.

Como se puede apreciar el legislador ha contemplado en la norma con claridad de política legislativa los marcos y límites de la delegación, para que el Poder Ejecutivo no incurra en una «delegación desenfrenada» o en » taludes que le impidan su desborde» (Fallos 237-636).  Por lo tanto, cabe por tener cumplido el requisito bajo análisis.

 

3. Práctica institucional

En materia de decretos delegados que responden a fines similares a los perseguidos con el decreto 11/2016, no podemos dejar de señalar otro aspecto de relevancia que hace también a la ponderación de los méritos que hemos considerado para consagrar, en esta comisión, su validación.

Nos referimos de ese modo a la práctica institucional —de carácter constante— de aceptar el Congreso Nacional el ejercicio del Poder Ejecutivo nacional respecto de la facultad delegada objeto de examen.

Cabe recordar que de forma previa al dictado del presente decreto, se emitieron otros tantos con el mismo carácter.

Así, se han emitido sucesivamente los decretos 1243/2015, 2578/14, 2/2014, 7/2013, 1/2012, 38/2011, 2344/2008 y 175/2007, sin que ninguno de ellos haya sido rechazado por esta comisión o alguna de las cámaras del Congreso de la Nación.

Más aún, a través de los órdenes del día OD 04/2014, OD 1769/14 y OD 2289/15 la Comisión Bicameral ha declarado expresamente la validez de decretos de objeto idéntico al que se encuentra aquí bajo examen.

Por lo tanto, y de acuerdo con la información relevada, resulta menester mantener la práctica institucional llevada a cabo hasta el momento, y convalidar el ejercicio de la facultad ejercida por el Poder Ejecutivo bajo dicho marco.

 

4. Conclusión

Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos los requisitos formales y sustanciales establecidos en la Constitución Nacional y en la ley 26.122, la Comisión propone que se resuelva declarar expresamente la validez del decreto delegado 11 del Poder Ejecutivo nacional, del 5 de enero de 2016.