Implementación Código Procesal Penal

• 22 junio, 2015
• Intervenciones

Sra. Presidenta (Abdala de Matarazzo).- Comparten el tiempo de 40 minutos el señor diputado por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el señor diputado Durand Cornejo.

Sr. Tonelli.- Señora presidenta: comienzo por el proyecto de ley de subrogancias que es el único que no tiene relación directa con la reforma del Código Procesal Penal que aprobamos el año pasado. No ocurre lo mismo con los restantes cinco proyectos.

En rigor de verdad, estamos ante un proyecto que afecta a todos los fueros y a todas las instancias, con la única excepción de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En efecto, el proyecto propone modificar el sistema de subrogancias actualmente vigente para cubrir las vacantes temporarias que puedan producirse en los tribunales superiores de la Corte Suprema.

El problema es que las subrogancias se han generado en los últimos años debido a la enorme morosidad del Consejo de la Magistratura para proponer candidatos que cubran las vacantes judiciales y a la pareja morosidad del Poder Ejecutivo para proceder a la designación de los jueces y pedir los respectivos acuerdos en el Senado.

La originaria ley del Consejo de la Magistratura

-la 24.937- no preveía ninguna atribución para que dicho Consejo pudiera proponer o designar jueces subrogantes. Dicha facultad aparece por primera vez con la modificación dispuesta por la ley 25.876, que en el inciso 15) del artículo 7° previó que el Consejo de la Magistratura tuviera la atribución de dictar los reglamentos que establecieran los procedimientos y los requisitos para la designación de los subrogantes.

A raíz de esa atribución que confirió la ley, el Consejo de la Magistratura dictó un reglamento para las subrogancias. Estamos hablando de un reglamento que la Corte Suprema de Justicia de la Nación objetó en 2005, mediante la Acordada 7 de dicho año, sin perjuicio de permitir la continuación de los jueces subrogantes que en ese momento estaban ejerciendo sus cargos, con el fin de evitar males mayores.

Posteriormente, en 2006, el Consejo de la Magistratura dictó un acta mediante la cual insistió en la vigencia de ese reglamento, por lo que sobrevino el fallo Rosa de la Corte Suprema –tantas veces citado- que declaró la inconstitucionalidad del reglamento, básicamente porque la Corte dijo que en la designación de los jueces subrogantes -en la medida en que no sean magistrados judiciales que ya cuenten con una designación-, deben intervenir los tres poderes que la Constitución ha dispuesto que tengan injerencia en la nominación de los magistrados, es decir, el Consejo de la Magistratura que selecciona, el Senado que da acuerdo y el Poder Ejecutivo que designa. Como el reglamento del Consejo de la Magistratura no preveía la intervención de los tres poderes, la Corte declaró inconstitucional ese reglamento.

Este proyecto de ley pretende solucionar el caos normativo que se ha generado a raíz de sucesivas leyes: la 26.372, la 26.376 y la existencia del reglamento del Consejo de la Magistratura. Sin embargo, más allá del propósito que el mismo proyecto enuncia, no lo consideramos idóneo para solucionar el problema, básicamente porque no respeta los lineamientos de los fallos de la Corte Suprema –el fallo Rosa o el fallo Aparicio, de abril de este año- y tampoco respeta los principios constitucionales vinculados con la división de poderes y el funcionamiento de la República.

En ese sentido, debemos tener presente que la Corte estableció en esos fallos que en la designación de los subrogantes debían intervenir los tres poderes, pero está claro que cada poder debe intervenir de acuerdo con la competencia y las atribuciones que la Constitución le ha dado, no ejerciendo otras distintas porque eso lo torna inconstitucional.

De acuerdo con el artículo 114 de la Constitución, la función concreta y específica del Consejo de la Magistratura es seleccionar candidatos y emitir propuestas, mediante ternas, para la designación de los magistrados mientras que, de acuerdo con el artículo 99, la función del Poder Ejecutivo es designar, y la del Senado es la de prestar acuerdo. Está claro entonces que una norma que pretenda reglamentar la designación de jueces subrogantes debe respetar la intervención de los tres poderes y esa intervención debe darse en el marco de las competencias que a cada uno le ha atribuido la Constitución.

Aquí es donde aparece la primera inconstitucionalidad del proyecto, porque atribuye al Consejo de la Magistratura la facultad de designar a los subrogantes. Sin embargo, de acuerdo con la Constitución, esa facultad la tiene el Poder Ejecutivo y no el Consejo de la Magistratura.

Por otra parte, es notable que en el proyecto al Poder Ejecutivo se le atribuye un rol casi de mensajero. Según la iniciativa, el Consejo de la Magistratura prepara una lista, se la manda al Poder Ejecutivo y este la tiene que enviar al Senado para que preste su acuerdo, pero después la designación la resuelve el Consejo de la Magistratura, reitero, ejerciendo una atribución que no está prevista en la Constitución, y haciendo que el Poder Ejecutivo resigne su propia atribución de designar.

Además, de acuerdo con el artículo 3° del proyecto, en la elaboración de esas listas de conjueces el Consejo de la Magistratura debe tener en cuenta los antecedentes profesionales y disciplinarios de los candidatos, previsión que también viola el artículo 114 de la Constitución Nacional, ya que este ordena que el Consejo de la Magistratura seleccione a los candidatos a ser jueces mediante concurso público de oposición y antecedentes; de manera tal que en la medida en que el Consejo de la Magistratura no seleccione a los candidatos a conjueces mediante un concurso público de oposición y antecedentes, no está cumpliendo el artículo 114 de la Constitución Nacional.

Para empeorar las cosas, el siguiente artículo del proyecto –el 4°- establece que para casos excepcionales en los que no hubiere conjueces disponibles de esa lista, que igualmente sería confeccionada de manera inconstitucional, es el Consejo el que por sí y ante sí designa subrogantes de una lista elaborada por el propio Consejo. Es decir, aquí ya no interviene ni el Senado, ni el Poder Ejecutivo haciendo de correo, nada; sólo interviene el Consejo de la Magistratura que por sí y ante sí hace la lista y designa a los subrogantes, sin participación alguna de los otros poderes del Estado. Esto claramente viola la doctrina que ha establecido la Corte Suprema en los casos Rosza y Aparicio.

Otra grave inconstitucionalidad está contenida en el tercer párrafo del artículo 1°, que autoriza al Consejo de la Magistratura a designar jueces subrogantes en tribunales en los que aún no se haya designado un juez titular. Lo primero que debemos destacar, es que esto desvirtúa esencialmente la concepción de subrogancia y subrogante. Un subrogante es alguien que reemplaza a otro; aquí no hay reemplazo alguno, porque no hay un juez designado, por lo tanto, no puede haber subrogante.

Más allá de la inconstitucionalidad, todas estas previsiones que otorgan al Consejo de la Magistratura la atribución de designar subrogantes implican un riesgo enorme, porque el Consejo de la Magistratura, que hasta ahora ha sido altamente moroso en la realización de los concursos y la elevación al Poder Ejecutivo de las ternas de candidatos, con estos elementos a la mano será más moroso aún, es decir, no tendrá apuro alguno en realizar los concursos y elevar las ternas. Mientras mantenga esa morosidad, será el propio consejo el que designe a los jueces mediante la utilización de este inconstitucional reglamento de subrogancias. Este es un riesgo que no deberíamos correr.

Los subrogantes deben ser designados de acuerdo con el sistema de la Constitución. Por eso, en nuestro dictamen, proponemos un régimen totalmente distinto. El primer método de subrogancias debe ser, como lo establece el decreto 1.285/58, designar a magistrados del mismo fuero y de la misma jurisdicción. Solo en el caso de que ello no fuera posible, deberían aparecer subrogantes ajenos al Poder Judicial que fueran seleccionados –de acuerdo con nuestro dictamen‑ por el Consejo de la Magistratura, previo concurso público de oposición y antecedentes, con la participación del Poder Ejecutivo y del Senado, conferida por la Constitución Nacional. Esto significa que el Senado debe dar acuerdo y el Poder Ejecutivo, hacer la designación.

Aquí no terminan los riesgos, las inconsistencias y las inconstitucionalidades de esta iniciativa. Según este proyecto, es posible designar como subrogantes a funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. El único requisito establecido es que, como mínimo, deben pedir licencia; es decir que de acuerdo con este reglamento, por ejemplo, el actual ministro de Justicia podría ser designado subrogante, siempre que pida licencia, para actuar como juez en cualquier causa, aun en aquellas en las que estuvieran involucrados otros funcionarios del Poder Ejecutivo. Doy este ejemplo, porque es absurdo pensar en la posibilidad de que funcionarios de otro poder terminen siendo jueces designados mediante un procedimiento que no respeta la Constitución Nacional.

En definitiva, desde nuestro punto de vista, esta iniciativa claramente persigue un propósito que debería ser suficiente para desecharla, esto es, que el Consejo de la Magistratura, haciendo uso de estas atribuciones excepcionales e inconstitucionales en el lapso de aquí a fin de año, cuando haya recambio de autoridades nacionales, cubra todas las vacantes existentes en el Poder Judicial con jueces subrogantes escogidos a su propio arbitrio. Este es el verdadero propósito y objetivo de la iniciativa, y es justamente lo que deberíamos evitar; es decir que el Consejo de la Magistratura cubra la enorme cantidad de vacantes que existen, por su propia culpa, mediante una selección inconstitucional, arbitraria y seguramente destinada a favorecer a los funcionarios del partido en el gobierno.

Voy a referirme a los proyectos de implementación y de organización de la nueva Justicia Penal encargada de aplicar el nuevo Código Procesal Penal, que fue aprobado por la ley 27.063. En ese sentido quiero señalar que estamos de acuerdo con ese Código y con sus principios, al tiempo que celebramos el cambio del viejo sistema inquisitivo por el acusatorio, que es más equilibrado, republicano y respetuoso del rol que la Constitución Nacional le asigna al Poder Judicial, sobre todo en lo relativo a la garantía de la defensa en juicio. En otras palabras, nos parece que el hecho de que el juez deje de ser el que acuse y juzga es algo saludable y razonable; esto ya lo hemos expresado. Pero esto no significa que estos proyectos de implementación y de organización de la nueva Justicia Penal sean igualmente razonables y constitucionales.

En este sentido lo primero que debemos advertir, sobre todo como diputados electos por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, es que estas iniciativas de implementación y de organización violan claramente la autonomía de este distrito. Quiero recordar que ella fue otorgada a esta ciudad mediante el artículo 129 de la Constitucional Nacional luego de la reforma de 1994.

Ese artículo confirió a la ciudad autonomía en materia de jurisdicción y legislación. Esto significa, si además se lo relaciona con lo dispuesto por la ley 25.488 y las propias normas de la ciudad, que lo que tradicionalmente fue la Justicia Nacional de la Capital Federal –es decir, la Justicia local de esta ciudad, equivalente a la Justicia local de las provincias- tiene que ser transferida forzosa y obligatoriamente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, o sea, a esa nueva jurisdicción con autonomía.

Esto es así –no necesito probarlo- porque ya existen principios de traspaso específicos en materia penal. Hay tres leyes que fueron sancionadas por el Congreso Nacional y que disponen el traspaso a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de una buena parte de las competencias para juzgar los delitos previstos en el Código Penal.

Ese traspaso puede ser tanto de competencias, como se dispuso hasta ahora mediante esas tres leyes, como también de órganos jurisdiccionales.

De manera tal que esta Justicia que se estaba organizando a través de estos proyectos y que es la Justicia Nacional en lo Penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, equivalente a la Justicia local, inexorablemente está destinada a ser transferida a la ciudad, por lo menos en lo que se refiere a la competencia que dicha Justicia ejerce.

Por lo tanto, carece absolutamente de razonabilidad que el Parlamento organice y establezca el modo de funcionamiento de una Justicia que más pronto que tarde debe ser transferida a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es más, en lo personal creo que en lo concerniente a ese carácter de inevitable y forzoso de la transferencia que debe producirse, el Congreso Nacional carece actualmente de atribuciones para resolver la organización de la Justicia Penal Ordinaria de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Ello es así porque la única competencia que el Parlamento conserva respecto de esa Justicia Penal Ordinaria es la de resolver cuándo y cómo hacer la transferencia en favor de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

De manera tal que en definitiva, por la grave violación de la autonomía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que implica tanto el proyecto de implementación como el de organización, no es posible votarlos favorablemente. Lo correcto hubiera sido, tal como lo propusimos mediante varios proyectos de ley que hemos presentado, que primero se produjera un traspaso de la Justicia Penal Ordinaria a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y después se pusiera en vigencia el nuevo Código Procesal Penal. Inclusive se va a dar la circunstancia de que en un lapso muy breve los procesos que actualmente tramitan ante la Justicia Penal Ordinaria de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires queden sometidos a tres códigos de Procedimientos distintos: el actual, el nuevo y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires una vez que se concrete la transferencia.

El Código Procesal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es moderno y actualizado y ha establecido antes que el de la Nación la vigencia del sistema acusatorio.

Debo decir que hay ciertas inconsistencias en los proyectos que no se terminan de entender. Por ejemplo, se establece una fecha para que comience la aplicación del código en la Justicia penal ordinaria, que es esa Justicia que tiene que ser transferida a la ciudad de Buenos Aires, y no se establece una fecha para que el código entre en vigencia en la Justicia federal, que es a la que finalmente está destinado este Código Procesal Penal.

Hay otra inconsistencia mayor. Las nuevas oficinas judiciales, esas oficinas de gestión en las que reposa una buena parte de la innovación que el proyecto incluye, porque son las que van a hacer toda la tarea administrativa que se le saca a los jueces, que van a quedar reducidas sólo a ejercer la jurisdicción, a ejercer las tareas jurisdiccionales, esas oficinas que son clave en la implementación y puesta en marcha de un nuevo proyecto, van a entrar en funcionamiento el 1° de junio. Entonces, el nuevo código empieza a funcionar el 1° de marzo, solo en la Justicia ordinaria de la ciudad y no en la Justicia federal, pero las oficinas de gestión, que son clave para el éxito del proyecto, empiezan a funcionar el 1° de junio. La verdad es que esto no lo entendemos ni lo comprendemos y no nos parece adecuado ni razonable.

Además debo decir que la ley de organización de la Justicia en sus primeros artículos, es decir desde el 2° al 10, tal como reseñó la señora miembro informante, repite cosas que ya están establecidas en el Código Procesal Penal. ¿Qué sentido tiene repetir literal y exactamente artículos del nuevo Código Procesal Penal? ¿Creen acaso que repitiéndolos van a tener más efecto, más vigencia y va a ser más difícil que los violen? La verdad es que esto no tiene ningún sentido.

Considero que habría que excluir todos los artículos del proyecto sobre organización de la Justicia y, con ese criterio, deberíamos repetirlos en el Código Procesal Penal. Se trata de un verdadero disparate que no tiene razón de ser.

En consecuencia, señora presidenta, vamos a votar en forma negativa los proyectos sobre organización y competencia de la Justicia Federal y Nacional Penal no solo porque violan claramente y sin justificación alguna la autonomía de la ciudad de Buenos Aires sino porque contienen muchísimas inconsistencias, como dije anteriormente.

Tal como señalamos y advertimos en las reuniones de la comisión, estas incongruencias, al no haber sido corregidas, ponen en grave riesgo la efectiva vigencia y la eficiencia de este proyecto de ley, con lo cual se frustraría, además, una buena decisión como fue la que se implementó mediante el nuevo Código Procesal Penal.

Con respecto al proyecto de ley sobre modificaciones al Código Penal, a fin de poner en vigencia el nuevo Código Procesal Penal, que contempla la posibilidad de la extinción de la acción por el criterio de oportunidad, la consignación o reparación que se ha previsto en el código y la suspensión del proceso a prueba que consagran las reglas de disponibilidad, lo juzgamos razonable y correcto y lo vamos a acompañar. Aclaro que es la única iniciativa que vamos a votar afirmativamente.

A continuación voy a hacer algunas consideraciones respecto del proyecto de Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal. Hasta ahora la Procuración General y el Ministerio Público de la Defensa estaban regidos por una sola ley, la 24.096, que había puesto en vigencia las previsiones del artículo 120 de la Constitución Nacional. Sin embargo ahora el oficialismo ha optado por sancionar leyes distintas, es decir, una para la Procuración General y otra para el Ministerio Público de la Defensa.

La verdad es que cuando se repara en las diferencias, sobre todo en las diferentes atribuciones que se han conferido a los titulares de ambos organismos, encontramos la explicación. En este sentido ‑quiero adelantar mi opinión-, al titular de la Procuración General de la Nación se le han conferido amplísimas y exageradas facultades discrecionales que, en cambio, no se le han concedido al titular del Ministerio Público de la Defensa.

En cuanto a la autonomía del Ministerio Público Fiscal, es extremadamente independiente, sobre todo a partir de la reforma procesal penal y a partir del hecho de que los fiscales van a ser los titulares de la acción pública, van a ser los encargados de acusar, y esta función deja de estar en cabeza de los jueces.

Ahora, para que el desempeño de esta tarea tan trascendente que se asigna a los fiscales -que es la titularidad de la acción pública- sea eficiente y se cumpla de acuerdo con las normas de la Constitución es necesario respetar algunos principios: la autarquía financiera, la autonomía funcional y la inmunidad ya no del titular del organismo sino de todos y cada uno de los fiscales.

Aquí es donde encontramos serias deficiencias y debemos llamar la atención sobre algunas previsiones del proyecto que nos preocupan seriamente, porque la verdad es que encontramos que el rasgo distintivo de este proyecto es el de atribuir al titular de la Procuración General –reitero- una excesiva cantidad de atribuciones con las que hoy en día no cuenta y que no son comparables ni equiparables a las que se asignan al titular del Ministerio Público de la Defensa.

Es decir, la Procuración General pasa a ser un órgano extremadamente vertical con una excesiva concentración de atribuciones en el titular del organismo, que puede inclusive interferir grandemente en la actividad de los fiscales, y se le quita el carácter no del todo pero ciertamente horizontal que tiene hoy en día.

Nosotros hemos presentado nuestro propio proyecto de ley orgánica de la Procuración General y hemos tratado de consagrar esa organización más horizontal de la Procuración de manera tal que las atribuciones del titular no sean tan discrecionales ni puedan interferir de la manera en que lo permite esta iniciativa en la tarea de los fiscales.

En ese sentido, por ejemplo, una de las claves está en las atribuciones que en nuestro proyecto preveíamos otorgar a la junta de fiscales. En primer lugar, en esta iniciativa no existe como una junta de fiscales sino como un órgano consultivo sin atribuciones, porque todas las atribuciones las tiene el titular del organismo.

Creemos que esa junta de fiscales debe tener atribuciones no meramente consultivas sino verdaderamente decisivas en muchos casos; por ejemplo, en la elaboración de las instrucciones generales antes de la promoción de un juicio de destitución a cualquiera de los funcionarios de la fiscalía o de la Procuración General. Es decir, en muchas materias la junta de fiscales debería tener una participación no meramente consultiva sino verdaderamente decisiva.

Pero lo peor de las previsiones que contiene el proyecto es que el procurador general puede designar fiscales o funcionarios de cualquier jerarquía de manera interina sin ningún tipo de limitación, puede modificar la competencia territorial y material de los fiscales sin ninguna limitación y puede alterar la tarea de los fiscales haciendo que la tarea deje de ser individual y sometiéndolos a la obligación de trabajar en un equipo de fiscales, inclusive con fiscales de mayor jerarquía que impliquen ejercer una jefatura sobre el fiscal originalmente competente en la materia.

Es relativamente fácil para el procurador general someter a un fiscal a sanciones disciplinarias o aun someterlo al enjuiciamiento que está previsto en la misma ley.

En el artículo 9° del proyecto se confiere al procurador la facultad de impartir instrucciones sin aclarar si ellas son generales o particulares, con lo cual parece abrirse la puerta a que las instrucciones sean particulares, porque a los fiscales no solo se las puede impartir el procurador general sino también cualquier otro funcionario de mayor jerarquía de la Procuración General.

Todo este cúmulo de atribuciones del procurador general hay que analizarlo y tenerlo en cuenta junto con lo que dijimos antes respecto de la posibilidad de que el Consejo de la Magistratura cubra una enorme cantidad de vacantes que existen hoy en día en la Justicia nacional con jueces subrogantes elegidos discrecionalmente.

Entonces, unamos jueces designados discrecionalmente por el Consejo de la Magistratura sin intervención de los poderes que la Constitución Nacional ha previsto para que intervengan en la designación de jueces y fiscales designados arbitrariamente por el titular o la titular -en este caso, de la Procuración General-, sometidos a las instrucciones de la procuradora general, quien les puede modificar la competencia territorial y material así como obligarlos a trabajar con otros fiscales. Es decir, la combinación de fiscales manipulados por la titular de la Procuración General y jueces designados discrecionalmente por el Consejo de la Magistratura no tiene nada de tranquilizante. Más bien, da la impresión de que el oficialismo está preocupado por algunas causas que tramitan o que pueden llegar a tramitarse en la Justicia penal, por lo que está organizando el modo de designar jueces y fiscales que le respondan.

Estas razones son más que suficientes para que votemos en contra del proyecto, pero deseo destacar otra incongruencia. Por ejemplo, el proyecto permite que el titular de la Procuración General traslade a un fiscal con el único requisito de que éste manifieste su voluntad. Esto no es una mera posibilidad, porque ya ha ocurrido. Se llama a un concurso para designar fiscales en cualquier lugar remoto y alejado de la República ‑Formosa, Misiones, El Calafate, Ushuaia‑ y lógicamente no se presenta nadie a concurso, salvo alguno que esté enterado, y al día siguiente se lo traslada para ser fiscal en Comodoro Py.

Curiosamente, la ley orgánica del Ministerio Público de la Defensa establece que para trasladar a un funcionario del Ministerio Público de la Defensa del lugar de su designación a otro no solo hace falta su voluntad sino que el funcionario haya cumplido como mínimo dos años de tarea en el lugar donde fue designado. En el caso de los fiscales, curiosamente, el requisito de la antigüedad no existe. De modo que –insisto‑ se legaliza un procedimiento que ya se ha puesto en práctica en el sentido de designar fiscales en cualquier lugar alejado de la República y trasladarlos al día siguiente a la Capital Federal. Esto evidentemente viola el concurso por el cual se eligieron esos fiscales y viola el acuerdo que el Senado dio a esos nombramientos. No es lo mismo dar el acuerdo para actuar en Las Lomitas que para actuar en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la Justicia federal.

En el caso de la ley orgánica del Ministerio Público de la Defensa los peligros no son tantos. La ley es más razonable y en términos generales la función de los defensores es menos peligrosa que la de los fiscales. De manera tal que hemos presentado una disidencia advirtiendo algunos déficits o deficiencias del proyecto que lamentablemente no han sido atendidos, entre otras cosas por la velocidad con la que todas estas iniciativas fueron tratadas, con un plenario de comisiones el jueves de la semana pasada y con el tratamiento en el recinto en el día de hoy, con todos los proyectos juntos y amontonados sin ninguna posibilidad de que sean atendidas nuestras propuestas.

Esto nos obliga a votar en contra y a reiterar la advertencia que ya hice hace unos minutos: estos proyectos no están destinados a que la puesta en vigencia del nuevo Código Procesal Penal sea exitosa y eficiente sino que tiene por objeto resolver los problemas que el oficialismo cree que va a enfrentar en los próximos meses o años en la Justicia penal.

Por lo que he explicado anteriormente y porque se descalifican de manera íntegra y total nuestros proyectos, vamos a votar en contra. (Aplausos.)